Kommissoriet, der skal være rammen for den kommende udligningsanalyse, vil ifølge regeringen være klar medio 2025. Men hvad bør kommissoriet som minimum dykke ned i, når der skal laves en analyse af udligningssystemet?

Det er vigtigt for kommunerne at få indflydelse på kommissoriets indhold, fordi det vil være grundlaget for, hvad der kan lade sig gøre, når et nyt udligningssystem skal skrues sammen.

Flere eksperter slår fast, at kommissoriet bør minde om det, der mundede ud i en grundig analyse af tilskuds- og udligningssystemet fra 2012. Indholdet af den analyse kan man læse mere om i nedenstående artikel.

Hvis partierne i Folketinget og kommunerne vil have indflydelse på, hvordan et fremtidigt udligningsystem skal skrues sammen, er det nu, de skal slå til. Når først kommissoriet er på plads, vil det være tæt på umuligt at få noget igennem i et nyt udligningssystem, som ikke er med i kommissoriet, fordi en regering blot ville kunne sige, at der ikke ligger nogen analyse på området.

NB-Økonomi har talt med udligningsekspert og projektchef fra VIVE Niels Jørgen Mau, CIO Kasper Lund Nødgaard fra IT-konsulenthuset Dataproces og chefredaktør for NB-Medier Arne Ullum. Det skal understreges, at de tre eksperter ikke er enige om alt. Nedenstående er derfor et sammenskriv af deres anbefalinger, som ser på en række overordnede områder, man med fordel kan lave en analyse af, hvis man vil lave en grundig analyse.

Listen er ikke udtømmende, den har blot fokus på de store områder, der flytter store beløb rundt i systemet, og der kan derfor også være behov for at se på andre områder.

Eksperter enige om formål

Én ting er de tre eksperter helt enige om, og det er tilskuds- og udligningssystemets overordnede formål:

"Systemet har til formål at sikre kommunerne nogenlunde ensartet økonomisk udgangspunkt for opgavevaretagelsen, så der ikke er så store forskelle i serviceniveauet i forhold til skatteprocenten. Der er nogle områder, hvor jeg kan se, der er nogle ting, der er med til at skævvride, så kommunerne ikke har ensartede vilkår," siger Kasper Lund Nødgaard.

Her tilføjer Niels Jørgen Mau, at udgiftsbehovet er væsentligt, fordi kommunerne netop skal udlignes, så der er mere ensartede vilkår.

"Systemets formål er jo ikke bare at give tilskud til nogle kommuner, som man gerne vil give flere penge, men at udligne udgiftsbehovet for kommunerne, så kommuner med et lavt udgiftsbehov betaler til kommuner med et højt udgiftsniveau," siger Niels Jørgen Mau.

Mau mener, at kommissoriet bør have særlig opmærksomhed på de områder, som er anledningen til, at regeringen vil ændre udligningssystemet.

"Jeg ville tage udgangspunkt i den konkrete anledning, at regeringen ændrer på nogle opgaver på sundhedsområdet og formentlig også på beskæftigelsesområdet. Så er det en fast praksis, at når man ændrer væsentligt på opgaven, så ser man på udligningssystemet." 

Kommissoriet kan med fordel indeholde 

Det er grundlæggende tre store hovedområder, som det generelle udligningssystem beskæftiger sig med. Hvis en analyse af tilskuds- og udligningssystemet skal hele vejen rundt, er det vigtigt, at der ses på alle områder.

De tre områder er:

• Udligning af beskatningsgrundlaget som kommuneskatter og grundskyld. Her peger eksperterne på, at man på andre indtægtskilder som selskabsskatter, hvor der i dag kun er 50 procent udligning, og dækningsafgifter, hvor der kun er udligning af dækningsafgift fra offentlige ejendomme også skal med i analysen.
• Udligning af udgiftsbehovet, som ser på, hvilke udgifter kommunerne må forventes at have, hvis de skal levere et gennemsnitligt serviceniveau. Det sker ud fra en række kriterier som alder og socioøkonomi.
• En række særlige tilskud og kompensationsordninger, som er blevet meget omfattende med udligningssystemet fra 2020.

Alle tre eksperter understreger vigtigheden af at have fokus på transparens, forenkling og at tilskuds- og udligningssystemet skal bygge på et fagligt grundlag.

Nedenfor ses et sammenskriv af eksperternes anbefalinger til, hvad et kommissorium nedenfor bør analysere, samt en kort forklaring på, hvorfor det er vigtigt at analysere.

1. Beskatningsgrundlag

Analysen bør se på indtægtsgrundlaget, hvor reformer og samfundsudvikling har ændret beskatningsgrundlaget de seneste år. Det gælder også andre udligningsordninger som selskabsskat, dækningsafgift og grundskyld.

Et eksempel på en skævvridning så man tilbage i 2022, hvor inflationen og de stigende energipriser fik indtægterne i energiselskaber, som er placeret i få kommuner, til at eksplodere, hvilket betød store selskabsskatteindtægter for de kommuner. Noget andre kommuner får reduceret deres finansiering for, fordi indtægten modregnes i balancetilskuddet og dermed bloktilskuddet. Novo Nordisk har lignende effekt, fordi deres succes kun påvirker positivt i enkelte kommuner.

Derudover er det en bunden opgave, at kommissoriet skal se på indfasning af de nye ejendomsvurderinger, som potentielt kan flytte et milliardbeløb fra nogle få bykommuner til resten af landet.

2. Udgiftsbehov

Udgiftsbehovet er opdelt i aldersbestemt- og socioøkonomisk udgiftsbehov. Her er det relevant, at analysen ser på sammenhængen mellem de to udgiftsbehov.

Da udligningssystemet grundlæggende blev konstrueret i firserne og midten af halvfemserne, havde mange kommuner stort set en gennemsnitlig alderssammensætning. Derfor - mener nogle - er det ikke noget stort problem, at en teknisk beregningsdetalje betyder, at kommuner bliver overkompenseret for 20-64 årige og underkompenseret for børn og især ældre.

I dag har nogle kommuner uforholdsmæssigt mange 20-64 årige, og bliver derfor overkompenseret, mens andre har uforholdsmæssigt mange børn og ældre, og bliver dermed ifølge nogle af eksperterne underkompenseret.

Et eksempel på en skævvridning er at antallet af ældre kan have koncentreret sig i nogle kommuner, siden man indførte udligningsreformen, og det kompenseres kommunerne ikke i tilstrækkelig grad for på grund af sammenhængen mellem aldersbestemt og socioøkonomisk udgiftsbehov.

Derudover kan det generelt være nødvendigt at lave et eftersyn på det socioøkonomiske udgiftsbehov, hvor især kriterierne ikke altid er helt gennemsigtige, og der kan være behov for at se på, om kriterierne er tidssvarende. Det kunne eksempelvis være at se på, om andre kriterier er bedre til at ramme kommunernes reelle udgiftsbehov for at levere landsgennemsnitlig service.

Eksempel på områder, der flytter væsentlige beløb mellem kommunerne er tidlig tilbagetrækning og socialt skæve flyttemønstre.

Endeligt kan det være relevant at se på selve opgørelsesmetoden. Alle er enige om, at det nuværende system med bare at se på kommunernes udgifter (kaldet udgiftsmetoden) principielt er dårligere end den såkaldte produktionsmetode, hvor man ser på, hvad den mest effektive kommune kunne producere en ydelse for.

Man har brugt udgiftsmetoden delvist på grund af manglende data. Spørgsmålet kunne være, om det i det nye system vil være muligt at bruge produktionsmetoden for at skabe et incitament for de mest effektive kommuner.

Derfor er det relevant at se på brugen af forskellige metoder.

3. Særtilskud

Ved den seneste udligningsreform i 2020 valgte forligspartierne at droppe større forbedringer af den grundlæggende udligningsmaskine. I stedet valgte man at give politisk fastsatte såkaldte varige særtilskud til en lang række kommuner.

Det var ifølge eksperterne en dårlig løsning, fordi de fleste forskelle gerne skal opsamles af udgiftsbehovsopgørelsen. I det omfang man vil have særtilskud, må de ifølge eksperterne ikke være låst fast, men skal derimod være dynamiske, så kommunerne får mere eller mindre i takt med deres udvikling.

Der kan derfor være behov for at se på, hvad en mere dynamisk tilgang til eventuelle særtilskud vil betyde for udgiftsbehovet og udligningen mellem kommunerne. Der mangler beregninger og datagrundlag over, hvordan særtilskuddet påvirker udgiftsbehovet.

Yderlige analysemuligheder

Ud over de tre hovedområder bør kommissoriet også omfatte følgende områder, som går på tværs eller ligger ud over:

Finansiering og likviditet

Der bør være en grundig analyse af, om kommunernes finansiering i form af både udligning og skatteindtægter er rimelig ud fra deres udgiftsbehov og andre forudsætninger. Derudover om kommunerne har en tilstrækkelig god mulighed for at opspare likviditet, så de løbende selv kan håndtere uforudsete udfordringer frem for nu, hvor nogle kommuner er så pressede, at de eksempelvis ikke kan bruge op til deres serviceramme, som derfor sættes ned år efter år.

Budgetsikkerhed i form af analytisk tilgang til valget mellem selvbudgettering og statsgarantien.

Datakvalitet

Det er vigtigt, at det grundlag, som anvendes, er det bedst mulige til formålet. Ved sidste udligningsreform ændrede man eks. opgørelsen af folketallet fra betalingskommunefolketallet til bopælskommunefolketallet, hvilket var med til at forringe sammenhængen mellem de udgifter, som kommunerne afholder, og den indtægt i form af udligning, som de modtager.

Reformer

Under SVM-regeringen er der sket en række reformer, man bliver nødt til at tage hensyn til. Det gælder alt fra sundhedsområdet med blandt andet KMF, og at man flytter opgaver fra kommuner til regioner, men også nedlæggelse af jobcentre, vedtagelse af Tranæsudvalgets anbefalinger på socialområdet, ny ældrereform, skolereform og andre reformer, som regeringen har tænkt sig at gennemføre. Hvordan tilpasses systemet til ændrede kommunale opgaver?

Incitamenter

Listen ovenfor er ikke udtømmende, men der er også behov for at se på blandt andet incitamentsstruktur på de enkelte områder. For eksempel at se på, om tilskuddet på baggrund af faldende folketal giver et usundt incitament, og der kan mangle incitament til at skabe erhvervsvækst. Et andet omtalt problem er, at systemet straffer kommuner, som sikrer social udsatte og personer med handicap nogle få timers beskæftigelse om ugen.

Alt i alt kræver det en bred analyse af tilskuds- og udligningssystemet, som også har øje for eksempelvis finansiering og incitamenter.