De er lodret uenig om, hvorvidt det nuværende udligningssystem straffer kommuner med en større andel af børn og ældre end gennemsnittet. NB-Mediers chefredaktør Arne Ullum siger klart ja, mens seniorkonsulent og blandt andet tidligere kommunaldirektør i Randers Hans Nikolaisen siger lige så klart nej.

NB-Økonomi har bedt de to eksperter om at drøfte spørgsmål i en såkaldt redaktionel battle, hvor de på skift skriver til hinanden. Udgangspunket for debatten er den artikel om sagen, som du kan læse i nedenstående link.

Brev fra Hans Nikolaisen til Arne Ullum

Kære Arne

Jeg har skrevet til dig om det her emne før, og jeg ved, at det er op ad bakke at overbevise dig om, at dit ræsonnement er forkert.

Jeg mener, at du vender tingene på hovedet, når du fremstiller det som om, at udligningssystemet underkompenserer kommuner med relativt mange små børn og ældre.

Udligningssystemet skal sikre, at kommunerne får nogenlunde ens rammevilkår. I praksis sker det ved at anvende både et demografisk og et socialt udgiftsbehov. Beregningen tager udgangspunkt i alle kommunale drifts- og anlægsudgifter. Hele molevitten. Det er med andre ord ikke alene serviceudgifterne og/eller udgifterne til sociale ydelser, der indgår i beregningen. Det er alle kommunale udgifter. I udligningen for 2025 er tallet 467 mia. kr.

Det er vanskeligt at fordele disse udgifter fuldstændigt objektivt på de faktorer, der forklarer de samlede kommunale udgifter. Alle kan være enige om, at befolkningssammensætningen betyder ganske meget – ikke mindst for de lidt over 50% af udgifterne, der er serviceudgifter. Men det er ikke alene antallet af børn og ældre, der sætter rammerne for den kommunale virkelighed. To kommuner med samme befolkningssammensætning kan af andre grunde have meget forskellige rammevilkår. De sociale forhold – herunder fx erhvervsfrekvens, uddannelsesniveau, typer af boligbyggeri, andel af borgere på offentlig forsørgelse, geografi, fordeling på by og land – betyder også ganske meget.

Folketinget har vedtaget, at de demografiske forhold skal vægte eller forklare 67 % af det samlede udgiftsniveau i en kommune, mens de sociale forhold skal forklare 33 %. Når det er besluttet, er det en logisk konsekvens, at 67 % af de samlede kommunale udgifter skal fordeles efter demografi og 33 % efter sociale forhold.

Derfor bliver udligningen beregnet ved at fordele 67% af de 467 mia. kr. ud fra en beregning af, hvad de enkelte aldersgrupper (fx 6-16 årige) koster en kommune. 33 % af de 467 mia. kr. fordeles efter sociale kriterier. Den er ikke længere. Det er den logiske konsekvens af, at Folketinget har besluttet, at den demografiske udligning skal vægte 67 %.

Du postulerer, at det er at straffe kommuner med mange børn og ældre. Du argumenterer for, at det ikke kun er de 67% af de kommunale udgifter, der skal fordeles på aldersklasse, men alle 100 %. Min pointe er, at det vil være uden logik at fordele de 467 mia. kr, når præmissen er, at demografien vægter med 67 %. Der er andet end demografi, der sætter rammevilkårene for en kommunens økonomi.

Hvis man skulle regne, som du postulerer, så er det noget, der eksplicit skulle værefremgået af loven om udligning. Det er ikke en skjult ”straf” som du postulerer, at udligningen beregnes, som den gør. Det er en logisk konsekvens af, at folketinget har fastsat, at demografien kan forklare 67 % af de kommunale udgifter.

Jeg bliver for alvor bekymret for din argumentation, når du vender tingene på hovedet og påstår, at jeg ikke mener, det er et problem, at udligningssystemet straffer kommuner med mange børn og ældre. Hvis det var rigtigt, at der var kommuner, der systematisk blev straffet, ville jeg naturligvis mene, at det var et problem.

Argumentationen er lidt i retning af ”En sten kan ikke flyve, Mor Karen kan ikke flyve. Ergo er mor Karen en sten”. Jeg mener, det er dig (m.fl.), der i din opstilling ikke anerkender, at der er andet end demografi, der betyder noget, når du vil medregne 100% af de kommunale udgifter i udligningen af udgiftsbehov. Derefter påstår du, at jeg ikke kan se problemet.

Jamen altså – Mor Karen kan ikke flyve. Udligningen er baseret på, at 67 % af de samlede kommunale udgifter kan forklares ved demografi. Ergo skal 67 % af udgifterne fordeles på aldersgrupper. Lidt akademisk kan jeg tilføje medmindre lovgiveren eksplicit og med åbne øjne beslutter noget andet.

Uden at kunne dokumentere det, så tror jeg, at den her diskussion er opstået, fordi nogle kommuner (og senere nogle konsulenter) har sat sig ned og sagt, ”hvordan kan vi skabe debat om det nuværende udligningssystem”. Der er rigtig meget at gå efter – der er virkelig plads til forbedringer. Men lige på det punkt her, hænger argumentationen ikke sammen. Kritikken bliver fortænkt, og fjerner seriøsiteten i diskussionen.

Heldigvis har Folketinget besluttet, at udligningssystemet skal igennem et serviceeftersyn i Finansieringsudvalget. Forhåbentlig bliver det et grundigt eftersyn – kommissoriet er som bekendt endnu ikke vedtaget.

Jeg er ikke i tvivl om udfaldet, hvis udvalget ser på den kritik, vi skriver om her. Men jeg kan godt være i tvivl, om du vil acceptere resultatet.

Vil du det ?

Mvh

Hans

Arne Ullums svar til Hans Nikolaisen

Kære Hans,

Tak for dit indlæg. Du har helt ret i, at vi snart har diskuteret det her i mange år. Men endeligt tror jeg, at jeg forstår vores uenighed, og det er jo et godt grundlag for måske at blive enige.

Du har som jeg kan læse det i dit indlæg fået den opfattelse, at jeg skulle ønske at man fordeler alle pengene i udligningssystemet efter alder og intet efter socioøkonomi. Det er simpelthen en misforståelse.

Min pointe er alene, at det giver en voldsom underkompensation for de omkostningstunge aldersgrupper, at der en asymmetri i systemet, som betyder at man tager pengene til det socioøkonomiske udgiftsbehov som en proportional andel af de enkelte aldersgruppers behov og derefter fordeler dem pr. indbygger.

Altså at man eksempelvis reducerer det totale udgiftsbehov for en 85+ årig med cirka 70.144 kroner, mens der kun tages 14.648 kroner fra de 20-24 årige. Det er jo simpel matematik, at når man derefter fordeler pengene tilbage med 25.762 kroner år- indbygger ganget med kommunens socioøkonomiske indeks, så vil selv de hårdest socialt belastede kommuner tabe, hvis de har en større andel af børn og ældre end gennemsnitskommunen.

Det fremgår jo også af regneeksemplet med de to modelkommuner i min beskrivelse af problemet, som du slet ikke forholder dig til. Og bemærk, ved at regne på to kommuner med samme socioøkonomiske indeks, så er forskelle i de sociale forhold du nævner taget ud af ligningen.

Du har naturligvis - som den kender af udligningssystemet du er - ret i, at man rent teoretisk kunne løse problemet ved at fjerne det socioøkonomiske udgiftsbehov helt og fordele alt efter demografiske kriterier, men det ville jo - som du påpeger - være i lodret strid med logikken bag det nuværende udligningssystemet.

Derfor har jeg heller aldrig beskæftiget mig med den mulighed endsige forholdt mig til om de 33 procent er den mest retvisende procentsats. Det kræve større analyser end vi kan lave på NB-Økonomi.

Jeg taler i stedet for, at der skal indføres en symmetri i systemet, så man tager de 33 procent i socioøkonomisk udgiftsbehov ud på samme måde, som man bagefter tildeler dem - naturligvis korrigeret for de enkelte kommuners socioøkonomiske indeks .

Der er givetvis flere måder at løse problemet på, men den enkleste vil formentligt være, at man tager de 33 procent som et ens beløb for alle borgere, og derefter fordeler dem som i dag, hvor en kommune få et standardbeløb ganget med kommunens socioøkonomiske indeks divideret med 100.

Jeg har ikke fundet noget belæg for, at Folketinget har ønsket den underkompensation af børn og ældre, som udligningssystemet i dag udløser.

Det er klart, at det kun er grundige analyser i Finansieringsudvalget, som kan kortlægge, præcis hvor stor underkompensationen er, fordi det blandt andet afhænger af, hvor følsom hver enkelt aldersgruppe er overfor kommunens socioøkonomiske forhold.

Mit enkle spørgsmål til dig er derfor: Er du enig eller uenig i, at metoden i det nuværende udligningssystem rent matematisk betyder, at en kommune får en lavere kompensation, hvis den har flere børn og ældre, eller har du en anden forklaring på, at to kommuner med gennemsnitlig socioøkonomi som vist i regnestykket får så forskellige resultater målt i forhold til det udgiftsbehov, som de burde blive tilskrevet, alene fordi man ændrer andelen af borgere i de enkelte aldersgrupper?

mvh. Arne

Hans Nikolaisen svar til Arne Ullum

Tak for dit svar.

Jeg vil starte lige på og uden omsvøb. Du skriver, at du tror, at du endelig har forstår vores uenighed. Jeg ville ønske, at det var rigtigt. Men dit svar viser mig, at det ikke er tilfældet.

Du forstår ikke mit udgangspunkt. Hertil kommer, at du tillægger mig den opfattelse, at du alene ønsker at fordele midler i udligningssystemet via alder. Det er heller ikke rigtigt. Jeg er ærlig talt i tvivl om, hvor jeg skal starte og hvor jeg skal slutte, for at få den konstruktive debat i gang.

Men jeg vil gerne starte med en indrømmelse, selvom jeg er lidt nervøs for, at du tager hele hånden, hvis jeg rækker dig en lillefinger. Jeg forstår godt matematikken i det regnestykke med to kommuner med gennemsnitlig socialøkonomi, som du benytter.

Matematikken er korrekt, men ræsonnementet – regnestykket – er forkert stillet op. Det er netop det, der er min pointe. Det var i øvrigt derfor jeg i mit første brev refererede til ironien i ”En sten kan ikke flyve, Mor Karen kan ikke flyve. Ergo er Mor-Karen en sten”. Det er sådan jeg oplever argumentationen.

Mit ræsonnement er, at udligning skal flytte penge til kommuner, der objektivt set har et højt udgiftsbehov fra kommuner med et lavt behov. Her er det besluttet, at 67 % af forklaringen på en kommunens udgifter, kan findes i den måde befolkningen er sammensat på, mens 33 % skal findes i andre forklaringer - de sociale forhold. Derfor er regnemetoden enkel.

Punkt 1. Tag 67 % af de samlede udgifter og fordel dem på

aldersklasser og udlign forskellen.

Punkt 2. Tag 33 % af de samlede udgifter og find nogle relevante baggrundsforhold (sociale indikatorer), der kan forklare den sociale del af udgiftsvariationen, og udlign forskellen.

Det er budskabet, som du ikke har forstået.

Jeg mener, at du har skabt en omvej i den her beregning. Din påstand er, at man tager pengene til socioøkonomiske udgiftsbehov som en proportional andel af de enkelte aldersgruppers behov. Det er her, kæden hopper af. Du antager hermed implicit, at al variationen i kommunernes udgifter som udgangspunkt skal forstås og forklares på baggrund af demografien.

Nej man tager ikke pengene fra de demografiske udgifter, og giver dem til tilbage til beregningen til det social udgiftsbehov. Det er alt for fortænkt.

Jeg vil gerne komme med en indrømmelse mere. Hvis udligningssystemet tog den delmængde af de samlede kommunale udgifter på 467 mia. kr., der direkte kan relateres til bestemte aldersklasser, så skulle denne delmængde udlignes med 100 %. Hvis man fx fandt frem til at 300 mia. kr. kan relateres til bestemte aldersklasser, mens 167 mia. kr. ikke har noget at gøre med en bestemt aldersklasse, så skulle de 300 mia. udlignes med den fulde udgift pr. aldersklasse og med 100 %. De 167 mia. kr. skulle i givet fald fordeles efter andre kriterier.

Jeg tror desværre ikke, at vi bliver enige. Jeg håber, at Finansieringsudvalget, som skal i gang med en analyse af det fremtidige udligningssystem, kan afklare diskussionen Hvis jeg skal finde noget, som vi måske kan blive enige om, så er det, at der fremover skal være en bedre og mere synlig argumentation for, hvorfor den demografiske udligning er fastsat til lige præcis 67 %. Måske også, at der mangler en dynamik i udligningen, der sikrer, at de 67 % ikke er en fastlåst vægt hvert eneste år.

En markant konjunkturnedgang vil fx betyde, at det vil være relevant at belyse om der skal ændres i vægtningen mellem den demografiske og den sociale udligning.

Tak for at invitere til debatten, selvom vi ikke er kommet meget tættere på en fælles

forståelse.

Mvh. Hans

Arne Ullums svar til Hans Nikolaisen

Kære Hans,

Jeg er helt enig med dig i din beskrivelse af, at man har vedtaget, at 67 procent af de samlede nettodrifts- og anlægsudgifter skal fordeles efter alder, og de resterende 33 procent efter socioøkonomiske forhold.

Du skriver, at "kæden hopper af", når jeg påstår, at "man tager pengene til socioøkonomiske udgiftsbehov som en proportional andel af de enkelte aldersgruppers behov".

Ifølge udligningsloven fordeles alle netto drifts- og anlægsudgifter på de enkelte aldersgrupper i forhold til den fordelingsnøgle, som fremgår af bilag 2 til Bekendtgørelse af lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner. Det er kun cirka 80 procent af de samlede udgifter, som fordeles på alder, mens resten fordeles pr. borger og dermed ligeligt ud på alle aldersgrupper jvf. fordelingsskemaet.

Herefter reduceres de enkelte aldersgruppers udgiftsbehov til 67 procent (beskrevet i betænkning 1533 fra 2012) for at få det demografiske udgiftsbehov - altså de 67 procent, som fordeles rent efter kommunernes alderssammensætning.

Men det betyder jo rent logisk, at de 33 procent, som fordeles efter socioøkonomiske indeks, tages som en proportional andel af de enkelte aldersgruppers samlede udgiftsbehov, og at aldersgrupper med det laveste demografiske udgiftsbehov afleverer mindre til det socioøkonomiske udgiftsbehov end aldersgrupper med de højeste udgiftsbehov.

Og så har vi jo balladen, fordi pengene fra det socioøkonomiske udgiftsbehov fordeles pr. borger, og dermed ender kommunerne med at få en overdækning for de 20-74 årige og en underdækning for resten.

Det er klart, at noget af den her effekt kan have været regnet ind i udligningssystemet, da man i 20007 0g 2012 senest testede træfsikkerheden.

Derfor syntes jeg vil skal slutte med det fælles synspunkt, at det er godt, at Finansieringsudvalget nu gennemfører en bred analyse af udligningssystemet.

Mvh. Arne

Hans Nikolaisen svar til Arne Ullum

Kære Arne

 Du henviser til udligningsloven. Her er der noget, vi er enige om. Udligningsloven er det formelle grundlag for, hvordan udligningen skal beregnes.

 Du lægger imidlertid en fortolkning ned over beregningen, når du skriver ”Herefter reduceres de enkelte aldersgruppers udgiftsbehov til 67% for at få det demografiske udgiftsbehov”. Det er en fortolkning, som jeg ikke er enig i. Det er de samlede udgifter, der reduceres til 67%, fordi det er den andel loven siger, demografien skal vægtes med. Derefter bruger man de vægte på de forskellige aldersklasser, som du ganske rigtig beskriver, er beregnet med udgangspunkt i et bilag i udligningsloven. Derved er der plads til at andre forhold – sociale forhold med en vægt på 33% - kan bruges til at forklare og udligne de øvrige kommunale udgifter.

 Jeg tror, at vi kan være enige om, at det her er lidt nørdet. Skåret ind til benet mener jeg, at den metode du argumenterer for, udligner udgifterne mere end 100 %. Jeg er enig i, at den demografiske vægt på de 67 % muligvis er for lav. Måske skal den være helt oppe på de 80% som fremgår af beregningen i udligningsloven. Men summen af de udgifter der udlignes, skal ramme de kommunale udgifter 100 % og ikke 133, som din beregning implicit gør.

 Mvh

Hans

Arne Ullums afsluttende kommentar

Kære Hans,

Tak for debatten om et meget nørdet men vigtigt emne.

Vi er ikke blevet helt enige, men vi har da fået vendt en række forhold vedr. udligningssystemet. Så tak for dit bidrag.

med venlig hilsen

Arne Ullum