Fagligt indlæg af Kasper Lund Nødgaard, Chief Innovation Officer hos Dataproces

Sommeren er forbi, og den 31. august udkom Økonomisk Redegørelse med en opdateret prognose for udviklingen i kommunernes udskrivningsgrundlag for budget 2024. Siden maj måned er der blæst gunstige vinde ind over dansk økonomi, og dette har også smittet af på den forventede udvikling i kommunernes udskrivningsgrundlag. På tre måneder er prognosen således blevet opjusteret med 19,1 mia. kr., når udviklingen i kommunernes forventede udskrivningsgrundlag for 2024 vurderes.

Hvad der kunne anskues som et positivt scenarie, herunder at kommunerne under ét vil opleve en stigende skatteindtægt som følge af udviklingen i den generelle beskæftigelse og følgelig borgernes indkomstgrundlag, kan udvikle sig til et vanskeligt dilemma for langt de fleste økonomiforvaltninger rundt om i landets kommuner.

Ovenstående dilemma skyldes det valg, som alle kommuner hvert år skal træffe: Skal de således basere kommende års budget på det statsgaranterede grundlag eller vælge at selvbudgettere med afsæt i egne forventninger til udviklingen i henholdsvis folketallet og udskrivningsgrundlaget?

Såfremt den enkelte kommune tror på, at de vil klare sig bedre end det grundlag, som staten har udregnet for kommunen, kan der være en økonomisk gevinst at vælge ved at selvbudgettere. Tager kommunen fejl, vil der omvendt være et tab, når budgetåret endelig opgøres og efterreguleres tre år senere.

Det er dog ikke i denne mekanisme, at dilemmaet består for den enkelte kommune. Dilemmaet kommer til udtryk ved, at såfremt en kommune vælger rigtigt ved at selvbudgettere og eksempelvis ’vinder’ 20 mio. kr. på dette, så bliver dette modregnet i kommunernes bloktilskud tre år senere, hvorfor de øvrige 97 kommuner ender med at finansiere gevinsten for den selvbudgetterende kommune. Modsat vil være tilfældet, såfremt en kommune taber på at selvbudgettere, som ministeriet redegjorde for i 2020:

”En negativ efterregulering i 2023 vil således alt andet lige give udslag i et tilsvarende højere balance- og bloktilskud til kommunerne under ét. Og omvendt vil en positiv efterregulering give udslag i et reduceret balance- og bloktilskud.”

Opjustering af skatteindtægter uden fortilfælde

Valget indebærer derfor ikke alene en risiko for den enkelte kommune, men også for de øvrige kommuner. Hvilket skyldes, at en eventuel gevinst ved at vælge rigtigt, betales af alle kommuner, mens et tab bæres af den enkelte og kommer de øvrige til gunst.

I et scenarie som i år, hvor Økonomiministeriet i deres økonomiske redegørelse opjusterer det forventede udskrivningsgrundlag med 19,1 mia. kr., oprinder et udgangspunkt, hvor det for stort set alle kommuner vil være gavnligt at vælge at selvbudgettere set i forhold til at vælge det statsgaranterede grundlag.

Opjusteringen i år er uden fortilfælde i de år, som Dataproces har arbejdet med at rådgive kommuner om valget mellem statsgaranti eller selvbudgettering. Opjusteringen medfører, at alle 98 kommuner isoleret set vil få et højere finansieringsgrundlag ved at selvbudgettere set i forhold til deres statsgaranterede grundlag. Hvilket derfor gør udfaldet heraf uhyre interessant, kaotisk og ekstremt risikofyldt for den enkelte kommune.

Det er herigennem, at dilemmaet for langt de fleste økonomiforvaltninger indtræffer, da valget i sig selv ikke er forbundet uden en vis usikkerhed omhandlende beslutningerne rundt omkring i de 97 andre kommuner.

Når fangernes dilemma bliver til kommunal økonomi

I et tilfælde som ovenstående bliver den kommunale budgetlægning indført i et klassisk spil, hvor udviklingen i den enkelte kommune i høj grad er under indflydelse af de 97 andre.

Fangernes dilemma er således opstået med fokus på budget 2024, blot med andre aktører end to indbrudstyve. I stedet for har vi i kommunaløkonomisk kontekst 98 aktører med hver deres kort at spille, der dog er betinget af udfaldene hos de 97 andre. Definitionen af dilemmaet er følgende:

”To mistænkte er blevet anholdt af politiet. De to personer holdes adskilt, så de ikke kan kommunikere. Politiet har ikke beviser nok til at få dem dømt for deres grove forbrydelse, men de kan få de mistænkte fængslet i et halvt år for en mindre forbrydelse. Politiet giver hver af de mistænkte dette valg: De kan vælge at forråde den anden eller holde mund. Hvis begge holder mund, får de hver et halvt års fængsel, hvis den ene forråder den anden, og den anden holder mund, slipper forræderen fri og den anden får ti års fængsel, og hvis begge forråder den anden, får de hver fem års fængsel. Skal de mistænkte forråde den anden, eller skal de holde mund?”

På samme måde kan valget om statsgaranti eller selvbudgettering anskues. I stedet for de to anholdte sidder der 98 økonomiforvaltninger rundt omkring i Danmark og overvejer følgende scenarier:

Hvis alle 98 kommuner vælger det statsgaranterede grundlag, er dette fast, og der kommer ingen efterregulering. Hver kommune kender således deres grundlag for 2024 på baggrund af det udmeldte herom d. 30. juni i år. I et scenarie, hvor alle 98 kommuner vælger at selvbudgettere, vil der forekomme en omfordeling på baggrund af den nuværende prognose fra Økonomiministeriet på 5 mia. kr. mellem landets kommuner i 2027, når den endelige udvikling i 2024 kendes. I det tilfælde vil der, jævnfør vores nuværende prognose, være 29 ”vindere” og 59 ”tabere” såfremt alle kommuner vælger at selvbudgettere.

For de 29 kommuner, er spørgsmålet (forsimplet) således, om de tør stole på beregningerne fra Økonomiministeriet. Gør de dette, så vil de med overvejende sandsynlighed vinde ved at selvbudgettere, medmindre der sker noget dramatisk med deres befolkningsudvikling de sidste måneder af året (og Økonomiministeriets prognose ikke afviger synderligt fra august 2023 redegørelsen, når 2024 gøres endeligt op i maj 2026).

59 kommuner i vanskeligt dilemma

For de 59 andre kommuner er valget uhyre vanskeligt. De skal således overveje følgende:

Ligesom fangerne i ovenstående eksempel står disse 59 kommuner over for et vanskeligt valg. Hvis deres 29 kollegaer ikke vælger at selvbudgettere, kan de bibeholde status quo (statsgarantien) ved blot at vælge det statsgaranterede grundlag.

Vælger alle 29 kommuner at selvbudgettere, vil de pt. blive mødt af en modregning i bloktilskuddet på i alt 2,9 mia. kr. såfremt nuværende prognose fra Økonomiministeriet holder. Vælger de 59 kommuner selv at selvbudgettere, kan de modsvare noget af denne modregulering i bloktilskuddet, da fællesnævneren for disse 59 kommuner er, at de alle isoleret set vil få et højere finansieringsgrundlag end deres statsgaranti ved selvbudgettering.

De vil blot få et lavere grundlag end udviklingen på landsplan og dermed opleve et forholdsmæssigt tab i et tilfælde, hvor alle 98 kommuner vælger at selvbudgettere.

Forsimplet set betyder dette, at såfremt en overvejende del af landets kommuner vælger at selvbudgettere, kan de 59 kommuner, der har den største risici forbundet hermed, blive presset til også at selvbudgettere, da de kan stå i et scenarie, hvor den negative konsekvens forbundet hermed er større ved at fastholde statsgarantien (såfremt de nuværende prognoser står til troende). Dette skyldes efterreguleringen af bloktilskuddet tre år efter, hvor alle 98 kommuner finansierer den gevinst, som de selvbudgetterende kommuner har haft på valget (og selvfølgelig omvendt).

Og netop heraf kommer dilemmaet i spil for de 59 kommuner, da valget for dem ikke udelukkende omhandler en eventuel gevinst og hvordan denne kan være med til at forbedre kommunens økonomiske situation. Men i stedet i overvejende grad kan vise sig at blive et spørgsmål om at holde sig mest skadefri, herunder en vurdering af hvordan kommunen i sidste ende minimerer sine tab som følge af handlinger, der foretages i de 97 andre kommuner.

Netop disse handlinger og udfaldet heraf kender vi først, når kommunerne senest den 15. oktober har meddelt Indenrigsministeriet, hvilket grundlag de vil basere næste års budget på. Bliver det således det statsgaranterede grundlag, eller vælger den enkelte kommune at selvbudgettere med egne forventninger?

Det kan kun tiden vise. Centralt for den enkelte kommune er det dog at overveje eget valg nøje. Både ud fra egen vinding, men i lige så høj grad ud fra en vurdering af hvilket valg, som deres kollegaer rundt omkring i landets forventes at træffe.