Analyse af Arne Ullum, [email protected]

En ændring af den kommunale udligning er med de seneste ugers kaos omkring overgangs- og kompensationsordninger og retssager rykket meget højt op på de politiske partiers liste af opgaver, som skal løses.

Men det er også lige så klart, at der ikke sker noget før et folketingsvalg.

NB-Økonomi har talt med en række topfolk på området, og alle er enige om, at kommunal udligning er en af de sager, som kun kan løses på et tidspunkt, hvor partierne ikke umiddelbart skal ud at møde vælgerne. Årsagen er, at kommunal udligning i sin natur er et nulsumsspil.

Og selv hvis man give ekstra penge til kommunerne for at undgå direkte tab som led i en udligningsreform, så er der nogen kommuner som får ekstra, mens andre ikke får. Derfor vil en udligningsreform altid medføre utilfredshed, lyder den enkle analyse.

Tegner til en lille reform uden grundlæggende ændringer

En række faktuelle forhold peger på, at der bliver tale om en begrænset reform med få ændringer, som næppe vil leve op til de krav om en grundlæggende reform, som så sent som i dag bliver gentaget fra en række borgmestre i provinsen.

Det skyldes først og fremmest det grundlag, som politikerne ser ud til at skulle forhandle ud fra uanset om det bliver en rød eller blå regering.

Hverken Socialdemokratiet eller regeringsparterne har ytret ønske om at sætte gang i nye store analyser fra Finansieringsudvalget.

Dermed bliver udgangspunktet den rapport fra Finansieringsudvalget under Økonomi- og Indenrigsministeriet, som dannede grundlaget for de skibbrudne forhandlinger i foråret. Det er vigtigt at bemærke, at rapporten var resultatet af et meget smalt kommisorium, som grundlæggende pålagde udvalget at “fremkomme med forslag til ændringer af udligningssystemet med henblik på at imødegå utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger for kommunerne som følge af refusionsomlægningen.”

Derudover skulle udvalget specifikt se på “rapporten om udligningsordningen vedr. indvandrere og efterkommere fra marts 2014.”

Minister: Ikke brug for nye analyser

Økonomi- og indenrigsminister Simon Emil Ammitzbøll-Bille har direkte afvist, at der er behov for nye analyser, og derfor ser det nu ud til, at forhandlingerne efter et valg vil ske på en opdateret udgave af rapporten fra foråret.

Årsagen er, at en større analyse erfaringsmæssigt tager halve eller hele år at gennemføre, og det vil der helt enkelt ikke være tid til efter et valg. De nye overgangsordninger tvinger regeringen til at handle hurtigt, så ordningerne ikke ophører, før en ny udligningsreform er færdig.

Dermed bliver det vanskeligt på et fagligt velfunderet grundlag at gennemføre en større reform, som også tager stilling til en omfordeling af den kommunale udligning, hvilket er et fremtrædende krav hos mange provinsborgmestre.

Rapporten fra Finansieringsudvalget

Da man i 2007 og 2012 gennemførte større reformer af udligningen, skete det på baggrund af egentlige betænkninger baseret på omfattende regressionsanalyser, som skulle kortlægge, om kommunerne fik en en rimelig udligning i forhold til deres udgiftsbehov. Rapporten fra foråret indeholder ikke den slags brede analyser, men har alene set på effekten af tre konkrete ændringer:

• Indfasning af beskæftigelsestilskuddet i den kommunale udligning.
• Revision af data for udlændinges uddannelse (på grund af ny statistik får kommunerne i fremtiden ikke sociale tilskud til udlændinge, som har medbragt en kompetencegivende uddannelse fra deres hjemland).
• Ændring af kriteriet for faldende folketal, så tilskuddet til de stadig færre kommuner med faldende folketal ikke vokser meget kraftigt.

Analyserne er dermed ret smalle, helt som ønsket i kommissoriet, og kan ikke bruges til at vurdere, i hvilket omfang det nuværende regelsæt udligner de økonomiske forskelle mellem kommunerne.

Det eneste parti, som aktivt arbejder for et nyt og mere omfangsrigt analysearbejde, er Dansk Folkeparti, men da hverken regeringen eller Socialdemokratiet umiddelbart støtter ideen, så bliver der næppe sat gang i et større analysearbejde inden folketingetvalget.

Foråret 2020 er deadline

Hvis folketingsvalget først kommer i foråret 2019, så har politikerne reelt et år til at blive enige om en reform af den kommunale udligning.

Årsagen er, at regeringen har købt sig fred om sagen i en periode ved at give kommunerne en overfinansering på 1,8 milliarder kroner om året i 2019 og 2020 i form af to overgangsordninger, som overkompenserer 70 kommuner i forhold til deres faktiske tab på en række data-revisioner.

Men det skubber blot problemet til 2021. Udligningen for 2021 skal ifølge loven meldes ud senest 30.6. 2020, og derfor skal en udligningsreform skal være på plads senest midt i april 2020.

Samlet overfinansiering på 5,3 milliarder i spil

En af udfordringerne bliver, at at en udligningsreform ifølge al logik skal gøre op med den såkaldte overfinansiering af kommunerne. Overfinansieringen opstår ved, at staten i 2019 og 2020 samlet giver kommunerne 5,3 milliarder mere i finansering, end de har lov til at bruge.

Det skyldes dels et finanseringstilskud på 2,0 milliarder til de økonomisk svageste kommuner, dels 1,5 milliarder til alle kommuner fordelt efter folketal, dels et særligt kompensation på 1,1 milliarder til kommuner med tab på en revision af data for udlændinges uddannelse, dels 0,7 milliarder til kommuner med tab på ændrede aldersbestemte udgiftsbehov.

Alle de ekstra finanseringstilskud og kompensationer er givet med den eksplicitte begrundelse, at der ikke er gennemført en revision af den kommunale udligning.

Det er bredt anerkendt, at overfinansieringen er et problem, fordi pengene ikke må omsættes i forbrug eller anlæg, og derfor alene kan bruges til at styrke kassebeholdningen eller til at give skattelettelser.

Men de er også svære at fjerne. Allerede under forårets forhandlinger stod det klart, at der skal omfordeles meget store summer til fordel for ikke mindst de fattigste kommuner, hvis det særlige finanseringstilskud på ialt 3,5 milliarder skal forsvinde, uden at især land- og yderkommuner lider store tab.

Mens Dansk Folkeparti er klar til at omfordele penge fra de rige til de fattige kommuner, så er Socialdemokratiet mere indstillet på at lægge friske statspenge ind i puljen, så det kan sikres, at ingen kommuner lider store tab. Samtidig vil Socialdemokratiet formentligt bruge anledningen til et generelt velfærdsløft i kommunerne.

Samlet vil kommunerne formentlig med S-forslaget få færre penge end de får i dag, men til gengæld vil de få lov til at bruge flere af dem. Populært sagt vil væksten i kassebeholdningerne stoppe, mens der vil blive flere penge til kommunal service.

Hvad skal regnes med?

Det næste store spørgsmål bliver, hvad der skal regnes med i de kommunefordelte tabeller, når Finansieringsudvalget efter et valg skal komme med en opdateret udgave af rapporten fra foråret 2018.

De kommunefordelte tabeller spiller en meget afgørende rolle i forhandlingerne, fordi alle borgmestre og partier har et stift øje på de forandringer, som de enkelte kommuner bliver udsat for.

Populært sagt er det en fordel for en kommune eller en gruppe af kommuner, hvis præmissen i de kommunefordelte tabeller er lavet sådan, at kommunens tal bliver så dårlige som muligt. For så ender det normalt med, at de får en modgående korrektion i udligningen.

I 2018 rapporten blev effekten af de ændrede data for udlændinges uddannelse regnet med ind i de kommunefordelte tabeller, og dermed så det umiddelbart ud til, at en række land- og yderkommuner fik en mindre gevinst.

Effekten af en datarevision af statistikken bag de aldersbestemte udgiftsbehov var til gengæld ikke med, ellers havde tallene set dårligere ud for land- og yderkommunerne. På samme måde var effekten af en ændring af det særlige kriterie for faldende folketal heller ikke regnet fuldt med.

I 2019 er både de to datarevisioner og nye og større tilskud til kommuner med faldende folketal en realitet, og derfor vil sammenligningstallet mellem den eksisterende udligning og et nyt system umiddelbart komme til at se markant anderledes ud.

Det vil stille især en række hovedstadskommuner dårligere end i rapporten fra foråret, fordi de dermed i tabellerne vil stå til uændret udligning, selv om de i realiteten vil opleve et fald på grund af bortfaldet af overgangsordningen for udlændinges uddannelse.

Modsat vil en række provinskommuner ikke længere se ud til at få en gevinst, fordi effekten af de nye aldersbestemte udligningsbehov er indregnet, ligesom gevinsten på de ændrede statistikker for udlændinges uddannelse ikke længere fremstår som en gevinst, da de har fået den i 2019.

Derudover vil en række udkantskommuner med Lolland i spidsen få en fordel af, at de har fået en betydelige gevinst på et kriterie for faldende folketal i 2019 og 2020. Det betyder, at de kommuner vil slå ud som store tabere i tabellerne, hvis man gennemfører den ændring af kriteriet for faldende folketal, som indgik i forhandlingerne i foråret.