Af Arne Ullum, [email protected]

En LO-familie i Langeland Kommune med en samlet skattepligtig indkomst på 600.000 kroner betaler knap 26.000 kroner mere om året i skat end en tilsvarende familie i Rudersdal Kommune. Årsagen er, at den kommunale skatteprocent er 5,3 højere i højskattekommunen Langeland end i landets billigste, som er Rudersdal.

Forskellen på skatten mellem kommunerne har været stigende siden finanskrisen, og det skyldes en kompliceret proces i den kommunale udligning, som betyder, at skatteforskellene stiger meget kraftigere end indkomstforskellene.

Som du kan læse her på NB-Økonomi i dag, så er forskellen ikke umiddelbart udtryk for, at Langeland rutter med pengene eller er ineffektiv, men derimod en helt logisk konsekvens af, at der ikke sker fuld udligning mellem kommunerne i Danmark.

Grundlæggende fungerer det kommunale udligningssytem sådan, at der for hver kommune udregnes et strukturelt under- eller overskud. Det er en teoretisk beregning af, hvor stort et over- eller underskud, en kommune villle have, hvis den havde en gennemsnitlig indkomstskatteprocent og grundskyldspromille og samtidig havde gennemsnitlige udgifter i forhold til den sociale og aldersmæssige sammensætning af borgerne.

Kommuner i hovedstaden har større udligning

Udligningssystemet betyder, at kommunen skal aflevere en del af sit overskud eller får refunderet en del af sit underskud. Dermed udligner systemet en del af de økonomiske forskelle mellem kommunerne.

Det er en politisk beslutning, at en kommune kan enten modtage eller skal aflevere minimum 61 og maximum 88 procent af det strukturelle hhv. underskud eller overskud, afhængig af kommunens forhold.

Den vigtigste forskel er, at alle hovedstadskommuner takket være den særlige hovedstadsudligning har en udligningsgrad på 88 procent (hvis man ser bort fra en mindre forskel på opgørelsen af udgiftsbehovet i de to udligningssystemer).

Blandt provinskommunerne – der alle har et strukturelt underskud – er billedet væsentligt mere kompliceret, fordi kommunerne kun har en udligningsgrad på 61 procent af den del af deres underskud, som er under 95 procent af landsgennemsnittet. Det betyder i praksis, at nogle af de rigeste provinskommuner som Middelfart og Skanderborg kun får udlignet 61 procent, mens en kommune som Langeland får udlignet omkring 83 procent.

Udligningen dækker kun en del af det strukturelle underskud og tager kun en del af overskuddet fra kommuner med strukturelt overskud. Når en kommune har modtaget eller betalt udligning, så har den stadig et strukturelt over- eller underskud. For Langeland er det eksempelvis et underskud på cirka 5.350 kroner pr. indbygger i 2019, mens Rudersdal modsat har et overskud på omkring 5.250 kroner pr. indbygger.

Hvis en kommunen med underskud skal have samme serviceniveau som resten af landet og har samme effektivitet, så skal kommunens borgere selv betale den sidste del af det strukturelle underskud ved, at der fastsættes en udskrivningsprocent og en grundskyldspromille, som afviger fra landsgennemsnittet. Modsat kan kommuner med overskud give deres borgere en lavere skat.

Fattige kommuner ska hæve skatten mest

Det er oftest kommuner med lave indkomster, som har store strukturelle underskud. Det skyldes, at de lave indtægter hos borgerne både giver et lavt skattegrundlag og store udgifter, fordi kommunerne normalt har mange, som er uden arbejdsindkomst (børn, ældre eller borgere på offentlig forsørgelse).

Når det skal omsættes i et højere beskatningsniveau, så sætter den dobbelte effekt ind.

Når en kommune som Langeland skal finansiere et strukturelt underskud pr. borger efter udligning via højere skatter, så bliver det centrale spørgsmål, hvor store indtægter det giver kommunen at hæve eksempelvis kommuneskatten med et procentpoint.

På Langeland giver det kun kommunen en ekstraindtægt på cirka 1.450 kroner om året pr. indbygger, hver gang kommunen hæver udskrivningsprocenten med en. Det betyder, at Langeland skal bruge omkring 3,7 procentpoint for at dække det strukturelle underskud.

Hvis Rudersdal havde haft det samme strukturelle underskud efter udligning, så skulle kommunen kun bruge to skattepoint for at dække det strukturelle underskud, fordi udskrivningsgrundlaget i Rudersdal er næsten dobbelt stå højt som på Langeland.

Rudersdal har et overskud efter udligning på cirka 3900 kroner pr. indbygger, og her betyder systemet modsat, at det overskud kun svarer til cirka 1,3 procent skattepoint, som kommunen kan undlade at opkræve hos borgerne. (I eksemplet med Rudersdal er ikke indregnet en kompliceret effekt af den såkaldte overudligning, som ændrer tallene lidt).

Ovenstående tal kan ikke tages som udtryk for, hvor kommunens skatteprocenter rent faktisk afviger fra gennemsnittet, fordi de alene er udtryk for de grundlæggende forskelle i udligningssystemet. Men ved siden af det har kommunerne indtægter både direkte og via udligningsordninger på en række områder som selskabsskat, dækningsbidrag og finanseringstilskud. På samme måde er der også en række udgiftsposter, som ikke er med i det strukturelle over- eller underskud. (Se afsnit nederst i artiklen: Sådan har vi gjort).

Tallene er desuden under den forudsætning, at kommunerne har et landsgennemsnitligt serviceniveau, at kommunen er gennemsnitligt effektiv, og at udgiftsopgørelsen i den kommunale udligning er korrekt.

Men tallene i NB-Økonomis analyser viser, at forskellen i kommunernes beskatningsniveauer stiger meget hurtigere end stigningen i de skattepligtige indkomster.

Politikerne diskuterer sjældent forskellene

Den komplekse sammenhæng er formentligt årsagen til, at politikerne sjældent diskuterer, hvor stor en forskel i skatteprocenter og grundskyldspromiller, som de ønsker mellem kommunerne.

En anden årsag er, at der er indbygget et dilemma.

På den ene side vil mange partier gerne have en begrænset ulighed mellem kommunerne – de vil have et Danmark i balance. På den anden side risikerer de at fjerne kommunernes incitament til at gennemføre tiltag, som kan øge indtægterne hos kommunens borgere gennem en aktiv erhvervs- og vækstpolitik.

Rudersdal får eksempelvis kun lov til at beholde syv procent af den ekstra skatteindtægt, som er et resultat af stigende indkomster.

Oversat til konkrete tal betyder det, at en ekstraindkomst på 10 millioner kroner afleder en kommuneskat på 2,25 millioner kroner – men heraf får kommunen blot lov til at beholde syv procent svarende til 157.500 kroner.

Sagt på en anden måde: Hvis Rudersdal har et initiativ, som kan hæve de samlede indkomster i kommunen med 10 millioner, så må det ikke medføre årlige ekstraudgifter over 157.500 kroner – ellers er det bedre for kommunekassen at lade være.

Sætter kriterierne i spil

Hvis politikerne ikke vil ændre på udligningsgraderne af hensyn til incitamentet for vækst, så er der reelt to veje de kan gå.

Den ene er at fjerne hovedstadsudligningen og hæve landsudligningen, men det vil umiddelbart have en tendens til at ramme vestegnskommunerne. For det er netop hovedstadsudligningen, som sikrer, at vestegnskommunerne på trods af lave indkomster og store sociale udgifter er relativt rigere end de fattigste provinskommuner.

Samtidig vil en nedlæggelse af hovedstadsudligningen umiddelbart gavne de rige hovedstadskommuner, som i dag afleverer en større andel af et strukturelt overskud, end de skulle, hvis de blev behandlet som en provinskommune.

Derfor vil politikerne formentligt vende blikket om de mange kriterier, som fastsætter de strukturelle udgifter i en kommune. Selv om kriterierne sagligt set burde afspejle de faktiske omkostninger og ikke andet, så har analyser fra blandt andet kommunesammenslutningen RimeligUdligning.nu påvist, at en række kriterier af historiske grunde i særlig grad er til gavn for bykommunerne – og især de store universitetsbyer. Samtidig kan politikerne også vedtage kriterier, som i særlig grad favoriserer udkantskommunerne.

Et sådant strukturelt kriterie var faktisk en del af den rapport, som regeringen fremlagde forud til forårets skibbrudne forhandlinger, men det blev ikke en del af regeringens udspil. Det skyldes formentligt, at et eksplicit formål var en omlægning af udligningen skulle være byrdemæssigt neutral, og dermed ikke reducere uligheden mellem kommunerne.

Hvis finansminister Kristian Jensens ønske på KL’s kommunaløkonomiske forum (KØF) om hjælp til de fattigste kommuner skal føres ud i livet, så skal embedsmændene efter et valg i gang med at dreje på kriterierne. Her bliver det store spørgsmål i givet fald, hvor mange kommuner der skal have hjælp, og hvor meget ulighederne mellem kommunerne skal reduceres.

Fakta: Sådan har vi gjort

Vi har beregnet et fiktivt beskatningsniveau ud fra, at alle kommuner har drifts- og anlægsudgifter svarende til det beregnede udgiftsbehov i den kommunale udligning og finansierer dette via indkomstskat og grundskyld. De to skatter er sammenvejet efter de gældende regler i udligningen.

Når de fiktive beskatningsniveauer med udligning er anderledes end de faktiske  beskatningsniveauer, skyldes det en række forhold, som ikke er medregnet.

• Ekstra indtægter fra selskabsskatter og dækningsafgifter
• Udgifter/indtægter fra renter og finansforskydninger
• Udgifter og indtægter vedr. forsikrede ledige
• Indtægter fra særtilskud som finansieringstilskud og særlige puljer
• Det er ikke givet, at det beregnede udgiftsbehov i den kommunale udligning er retvisende.