Da kommunaldirektørerne i hovedstadskommunerne i går, tirsdag, holdt møde, bredte der sig ifølge flere kilder en stigende erkendelse af, at det interne arbejde i KL med at finde en ny proces for den faseopdelte budgetproces kan ende med en intern strid i KL, som de facto bliver et nyt opgør om den kommunale udligning.

Mere og mere tegner derfor til, at salgsmålet om fordelingen af service- og anlægsrammer til budgetterne for 2022 vil få vidtrækkende konsekvenser langt ind i resten af 2020'erne for det kommunale samarbejde og de enkelte kommuners økonomi.

For at forstå kommunaldirektørernes frygt - som ifølge NB-Økonomis oplysninger også rækker langt ind i KL's øverste ledelse - skal man se på en række ændringer siden 2009.

Frygt for likviditet sikrede mådehold

Det store fokus på kommunernes forbrug blev første gang tydeligt den 27. juni 2008, da KL måtte bøde for, at kommunerne i efteråret 2007 havde vedtaget budgetter, som overskred de aftalte rammer i økonomiaftalen for 2008.

"KL har tilkendegivet, at kommunerne fremover vil mødes i starten af september for at drøfte, om det forventede budgetresultat er i overensstemmelse med den økonomiske aftale," hed det i aftalen for 2009.

Hermed var den faseopdelte budgetproces født. Og lige siden har borgmestrene koordineret de samlede kommunale service- og anlægsbudgetter, og sikret at de overholdt den aftalte ramme med regeringen.

Der er to grunde til, at den umiddelbart umulige mission lykkedes.

For det første frygtede borgmestrene, at endnu en overskridelse ville tvinge regeringen til at blande sig i de enkelte kommuners økonomi ved at tildele hver enkelt kommune en service- og anlægsramme.

Men endnu vigtigere, så var kommunerne dengang styret af finansieringen. Kommunernes indtægter fra skatter og tilskud fra staten svarede ret præcist til de udgifter, som de måtte afholde. Dermed kunne kommunerne ikke bruge flere penge, end de fik ind, medmindre de brugte af kassebeholdningen.

Men netop kassebeholdningerne kom under pres, dels fra en række ændringer i kommunale opgaver, dels i en række lovændringer, som trak likviditet ud af kommunerne. Derfor meldte kommunerne typisk budgetter ind, som var lavere end de aftalte rammer.

Faktisk blev kommunerne så presset på likviditeten, at man for at undgå for store kommunale budgetnedskæringer i økonomiaftale 2013 aftalte et "ekstraordinært finansieringstilskud på 3 mia. kr."

Til trods for, at det ekstraordinære finansieringstilskud fortsatte de kommende år, så var kommunerne fortsat så pressede på likviditeten, at der var en pæn balance mellem de kommuner som udvidede og indskrænkede deres service- og anlægsudgifter.

Borgmestre rasede mod landspolitikerne

Selvom en række især yder- og landkommuner blev tvunget til at skære i deres service og anlægsbudgetter på grund af manglende finansiering, så slog det ikke for alvor skår i den gode stemning blandt borgmestrene.

Årsagen var den enkle, at finansieringsproblemerne skyldtes den økonomiske udvikling i samfundet, og derfor blev tilskrevet mangler i den kommunale udligning.

Men udligning var ikke et spørgsmål for KL, og derfor rettede utilfredsheden sig primært mod Folketinget og regeringen.

Selvom udligningskampen blev skærpet især fra 2017, så lykkedes det KL-toppen at holde det slagsmål ude af KL og den faseopdelte budgetproces.

Ingen turde bruge de ekstraordinære finansieringstilskud

KL kunne glæde sig over, at det også i årene fra 2017 til 2019 lykkedes at overholde de aftale rammer.

Det skyldtes, at kommunerne var meget tilbageholdende med at omsætte de bugnende kommunekasser i større serviceudgifter, selvom kommunernes likviditet begyndte at stige. Forklaringen var, at det ekstraordinære finansieringstilskud og en række kompensationsordninger var midlertidige.

Kommunerne anså det for næsten givet, at det ekstraordinære finansieringstilskud og de midlertidige kompensationsordninger ville falde bort med en udligningsreform. Til gengæld kom der skærpet kamp om anlægsrammerne, især fordi en række kommuner havde så mange penge i kassen, at de gerne ville omsætte pengene til bedre skoler, svømmehaller og andre offentlige bygninger.

Folketinget løb fra ansvaret og strøede penge ud over kommunerne

Grunden til sammenbruddet i den faseopdelte budgetproces blev lagt, da hverken regeringen eller partierne bag udligningsreformen i 2020 ville tage ansvaret for at styre service- og anlægsudgifter i kommunerne.

Normalt er det en upopulær opgave at lægge stemmer til en udligningsreform, fordi det pr. definition burde være et nulsumsspil. Så når folketingspolitikerne gav en kommune en gevinst, så var de lidt forenklet sagt nødt til at tage pengene fra en anden kommune. Og konsekvensen ville være, at kommuner med tab ville være tvunget til at skære i service- og anlæg.

Den logik nægtede den daværende social- og indenrigsminister Astrid Krag (S) at anerkende ved præsentationen af reformen. Det var angiveligt en vigtig årsag til, at de øvrige partier med Venstre i spidsen fortsatte ud ad samme tangent og krævede det ekstraordinære finansieringstilskud opretholdt.

Og for at gøre det hele værre, så forlangte Venstre også en række andre elementer, som samlet medførte en permanent overfinansiering fra staten til kommunerne på cirka seks milliarder kroner om året.

Selvom alle eksperter allerede ved indgåelsen af udligningsreformen forudså vanskeligheder med at fordele service- og anlægsrammen, så afviste partierne bag udligningsreformen ganske enkelt at forholde sig til problemet.

Forligsgaranteret overfinansering sprængte alle rammer

Partierne bag udligningsreformen havde med andre ord placeret en tidsindstillet bombe under den faseopdelte budgetproces. For ikke alene havde man gjort den særlige overfinansiering permanent, der blev også lavet en forligsbinding, så den kun kan fjernes ved enighed mellem Socialdemokratiet og Venstre.

Umiddelbart var det en overraskelse, at bomben ikke gik af allerede ved den faseopdelte budgetproces i august 2020. Men forklaringen var angiveligt, at mange af de fattige kommuner havde fokus på at fylde kommunekassen op, og derfor var forsigtige med at udvide servicerammen. Samtidig blev anlægsrammerne suspenderet for at stimulere bygge- og anlægssektoren under coronakrisen.

Men det var en stakket frist. KL måtte i august i år slå storalarm, fordi kommunerne havde meldt samlede overskridelser af rammerne på over fem milliarder kroner ind til KL. Budgetkrisen medførte så store uenigheder mellem borgmestrene, at KL-toppen måtte love, at der inden næste budgetrunde i sommeren 2022 vil blive udarbejdet helt nye principper for fordelingen af service- og anlægsrammer.

De solidariske kommuner tabte

Umiddelbart lød det som endnu en rutineopgave at definere en ny proces for den faseopdelte budgetproces. Men reelt er det den måske største trussel mod KL og det kommunale samarbejde i mange år.

Igen skal forklaringen findes dybt nede i teknikken.

Udgangspunktet for de årlige drøftelser i den faseopdelte budgetproces har været det seneste års budgetter, og hertil har man så tillagt den enkelte kommunes andel af den stigning i rammerne, som blev aftalt med årets økonomiaftale mellem KL og regeringen.

Selvom det blot var en såkaldt teknisk serviceramme for de enkelte kommuner, så blev den i mange byråd opfattet som et givent udgangspunkt, som satte rammerne for de lokale budgetforhandlinger. På den måde var den tekniske serviceramme med til at styre kravene til nye serviceudgifter.

Sådan var det også i år. Men takket være de mange ekstra penge fra udligningen, så valgte mange byråd at sprænge rammerne for både service og anlæg. Og bortset fra nogle få fattige kommuner, så var der ikke ret mange, som budgetterede med et fald i service eller anlæg.

Slutfacit blev derfor en række af møder, hvor KL-toppen appellerede til kommunernes solidaritet. Mange lyttede og skar i deres budgetter, men alligevel var der over én milliard tilbage i overskridelser i slutningen af september.

Sidste udvej var at pålægge alle kommuner en besparelse på 0,4 procent - men dermed var systemet også brudt sammen. For læren blev, at byrådene ikke skulle have givet indrømmelser tidligt i processen, for det betød blot at, at de blev ramt af dobbelte besparelser, mens de som ikke bød ind med besparelser kun blev ramt af den sidste sparerunde.

Det har skabt en bred erkendelse af, at systemet er brudt sammen.

Nu er udligningsmonsteret sluppet løs i KL-huset

Nu skal KL finde et andet grundlag for at udregne den enkelte kommunes serviceramme, og lykkes det ikke, vil overskridelserne næste år forventeligt blive endnu større end de fem milliarder kroner i år. Logikken er, at alle vil melde for høje budgetter ind for at have noget at aflevere af igen.

Og her kommer det store spørgsmål: Hvordan skal KL udregne, hvad der er en rimelig fordeling af service- og anlægsrammer?

Det spørgsmål er kernen i det kommunale udligningssystem. Og så gør det ikke den store forskel, at det ikke længere drejer sig om finansiering, men derimod retten til at bruge pengene.

Uanset hvilken fordelingsnøgle KL vælger, så bliver det reelt et parallelt udligningssystem, som på mange måde er vigtigere end det officielle. For mange kommuner vil det være vigtigere at have mulighed for at bruge den bugnende kassebeholdning, end at få endnu flere penge i kassen.

Dermed er hele udligningskampen reelt flyttet fra at være et anliggende mellem kommunerne og Folketinget til at være et anliggende mellem kommunerne.

De centrale aktører husker med gru, hvordan grupper af kommuner op til udligningsreformen samlede sig i de såkaldte udligningssammenslutninger, der kæmpede indædt for få ændret udligningsmodellen til deres egne kommuners fordel.

Sker det igen, så kan konflikten mellem kommuner og grupper af kommuner nå et niveau, som kan true selve eksistensen af KL.

Skævhed i udligningssystemet kan næppe hjælpe til løsning

En særlig absurditet i hele sagen er, at 20-30 især yder- og landkommuner i de kommende år forventes igen at få finansieringsproblemer, fordi der er en række indbyggede skævheder i den nye udligningsreform, som langsomt vil udhule deres økonomi.

Umiddelbart skulle den udvikling hjælpe, fordi de 20-30 kommuner formentligt vil blive tvunget til at skære i deres service- og anlægsbudgetter. Men det er næppe nok til at redde den faseopdelte budgetproces.

For det første kommer effekten snigende over de kommende år, men derudover er det typisk mindre kommuner, som bliver ramt af skævhederne i udligningsreformen, og derfor vil deres samlede nedskæringer i service- og anlægsrammen næppe være nok til at opveje spenderlysten hos de øvrige kommuner.

Så alt i alt peger alt mod et skæbneår for det kommunale samarbejde og KL. Derfor ventes sagen også at blive et vigtigt tema på både KØF (Kommunaløkonomisk Forum) i januar og Det Kommunale Topmøde i marts næste år.