Analyse: Derfor er det en udmærket økonomiaftale for kommunerne

Selvom årets økonomiaftale tvinger kommunerne til at gennemføre besparelser på både anlæg og service, så er det på mange måder en aftale, som kommunerne kan være godt tilfredse med.

Baggrunden for det paradoks er, at man aldrig må glemme, at præmissen for selve systemet med økonomiaftaler er, at det er regeringen og i sidste ende Folketingets flertal, som styrer og prioriterer finanspolitikken. Herunder også, at det er en vigtig del af en finansministers arbejdsbeskrivelse at træffe upopulære beslutninger om skatteforhøjelser eller begrænsning af de offentlige udgifter, hvis økonomien truer med at blive overophedet.

Derfor er det ganske enkelt ikke seriøst at vurdere en økonomiaftale ud fra udviklingen i service- og anlægsrammen – og ej heller at vurdere aftalen ud fra, hvor meget de to rammer ændrede sig
i forhandlingsforløbet.

Stor forskel på røde og blå finansministres forhandlingsstrategi

Når KL i år isoleret på tallene fik de laveste indrømmelser under forhandlingsforløbet i mange år, så er det primært  udtryk for regeringens forhandlingsstrategi.

De borgerlige finansministre har ofte haft et både internt og eksternt behov for at vise spareiver og benhård prioritering af de offentlige udgifter, og derfor overlod de gerne æren for en forhøjelse af rammerne til kommunerne – uagtet at alle har vidst, at de havde et fikspunkt, som de reelt havde besluttet på forhånd. Derfor spillede de blå finansministre lavt ud og lader KL slide sig til forhøjelser gennem indrømmelser på tekstdelen.

Det er lige omvendt for den nuværende regering, der har et behov for at vise stor velvillighed over udvikling og udvidelse af den offentlige velfærd, og derfor meget gerne overlader ansvaret for besparelser til kommunerne. Derfor var det fra starten klart, at finansministeren spillede ud meget tæt på sin smertegrænse.

De 1,25 milliard blev med lidt tekniske justeringer og oprunding til 1,3 og ministerens oprindelige udspil på anlæg på 18,1 mia. blev til 18,5 milliard.

Som vi har beskrevet i mange artikler her på NB-Økonomi, så kunne det ikke være nogen overraskelse set i lyset af Wammens politiske interesser og hans indiskutable store evner som forhandler.

Det er dog værd at bemærke, at regeringen har accepteret at øge puljen til særligt vanskeligt stillede kommuner ekstraordinært med 250 millioner kroner. Det er faktisk både for KL og regeringen en vigtig brik til at holde ro om den kommunale udligning, og bevillingen belaster hverken råderum eller inflationspres.

Kampen står om tekstafsnit og hegnspæle

Når man vurderer en økonomiaftale, så er det derfor afgørende at se på tekstafsnittet, som meget få journalister desværre læser.

Tekstafsnittet er især vigtigt for tre ting:

– Her indgår parterne typisk en mere end eller mindre klar forståelse af, hvilke forventninger borgerne bør have til udviklingen i den kommunale service og anlæg.

– Staten og kommunerne forsøger at få ofte relativt konkrete løfter om hjælp i form af lovændringer mv., som de har brug for. For regeringen er det typisk en opfyldelse af valgløfter, mens det for kommunerne typisk er ændringer, som kan bane vejen for effektiviseringer i kommunerne.

– Endeligt er der i de fleste økonomiaftaler et eller flere afsnit, som flytter hegnspæle for det kommunale selvstyre. Hegnspælene kan flyttes to veje. Staten kan øge kontrollen med kommunerne ved at få aftale om eksempelvis detaljerede afrapporteringer om normeringer, mens kommunerne modsat kan vinde frihed ved at få afskaffet den slags normeringer eller få afskaffet detaljeret styring fra Slotsholmen på større områder.

Finansministeren fik tallene – kommunerne fik teksten

Når man ser på tekstafsnittet og ikke alene på de økonomiske rammer, så tegner der sig et meget anderledes billede af aftalen. For her peger substansen og de oplysninger – vi har adgang til – på, at KL fik ganske store indrømmelser hen igennem forhandlingsforløbet.

KL’s og borgmestrenes højeste prioritet var at få taget et opgør med det, de anser for regeringens evige løfter til borgerne om bedre velfærd, som der ikke var dækning for i service- og anlægsrammen.

Løfterne om bedre velfærd ud over det, som de økonomiske rammer tilsiger, har især i de seneste år været pakket ind i beskrivelse af økonomiske gevinster ved smertefrie besparelser (læs mindre brug af konsulenter) og såkaldte velfærdsprioriteringer.

I økonomiaftalen for 2022 hedder det eksempelvis: “Regeringen og KL er enige om, at årets økonomiaftale dækker den demografiske udvikling i kommunerne i takt med, at der kommer flere børn og ældre, og giver kommunerne mulighed for at investere i velfærden.”

Det var den slags formuleringer, som ikke mindst socialminister Astrid Krag (S) har brugt til at sige, at kommunerne har fået penge til at sikre eks. en forbedring af forholdene på handicapområdet.

Hvis man ser på årets aftale, så er den klinisk renset for den slags løfter om udvikling af velfærden, og regeringen har i stedet måtte skrive under på, at følgende formulering, som er nøgleteksten i årets økonomiaftale:

“Regeringen og KL er enige om, at årets økonomiaftale dækker den demografiske udvikling i kommunerne i takt med, at der kommer flere børn og ældre. Samtidig oplever kommunerne et udgiftspres på en række områder. Parterne er derfor enige om, at den enkelte kommunalbestyrelse inden for lovgivningens rammer har ansvaret for at prioritere opgaveløsningen og økonomien. Regeringen støtter op om kommunernes indsats.”

Populært sagt, så medgiver KL det åbenlyse, at de 1,3 milliarder svarer til de stigende udgifter på grund af flere børn og ældre, men regeringen erkender, at kommunerne har stigende udgifter på en række andre områder, og derfor er nødt til at prioritere opgaveløsningen. Hvilket på dansk betyder at gennemføre besparelser også på de områder, som er dækket af det demografiske pres.

Helt afgørende har regeringen forpligtet sig til at “støtte op om kommunernes indsats”.

Dermed vil det reelt være et aftalebrud, hvis eksempelvis socialminister Astrid Krag gentager tidligere års udtalelser om, at kommunerne har fået så store løft i økonomiaftalerne, at der ikke er baggrund for besparelser.

Wammen fik tomme konsulentløfter

Udover at regeringen har fået nogle ensidige erklæringer ind i aftalen om eks. glæden over færre indvandrere og andre vigtige valgløfter, så endte kommunerne med – meget mod borgmestrenes vilje – at give regeringen den indrømmelse, at kommunerne skal nedbringe forbruget af eksterne konsulenter med yderligere 350 millioner kroner ud over det allerede aftale i tidligere år, så den samlede reduktion bliver 1,6 milliarder kroner.

Reelt er troen på, at det vil lykkes, og for den sags skyld at det er hensigtsmæssigt, meget lille i kommunerne. Ifølge NB-Økonomis oplysninger var sagen imidlertid så vigtig for finansministeren, at KL valgte at give sig mod en række andre væsentlige indrømmelser.

Det fik en central placeret KL-politiker til sarkastisk at sige, at de 75 millioner konsulentkroner blev de dyreste finansministeren nogensinde har arbejdet med.

På det mentale plan er det en hård nød at sluge for KL at skrue yderligere op for kravet om færre eksterne konsulenter, fordi det styrker finansministerens fortælling om overflødig brug af konsulenter, men på den anden side er det reelt en tom formulering.

Det kommunale regnskabssystem er nemlig sådan indrettet, at man ikke kan trække det samlede konsulentforbrug, og dermed kan det aldrig kontrolleres, om kommunerne rent faktisk leverer den aftalte nedgang.

KL har ikke fået afgørende indrømmelser på lovændringer, som kunne sikre bedre muligheder for at styre udgifterne. Der er primært en gentagelse af nedsættelsen af et ekspertudvalg på handicapområdet, hvilket blev aftalt i 2022, men som på grund af smøleri i regeringen først lige er blevet nedsat.

En vigtig hegnspæl

Hvis man ser på hegnspælene omkring det kommunale selvstyre, så er det værd at bemærke, at der ikke er nogen væsentlige indskrænkninger i form af nye kontroller og bindende minimumsnormeringer.

Til gengæld har kommunerne fået en indrømmelse på beskæftigelsesområdet, som de i flere år har kæmpet for i form af vidtgående frikommuneforsøg, hvor fire kommuner får frihed til at droppe store dele af de 30.000 sider med regler, som i dag styrer jobcentrene.

Umiddelbart er forsøget begrænset til fire kommuner – men KL har i aftalen sikret sig indflydelse på valget af kommuner på alle de nu fire frisættelsområder. Derudover er det skrevet ind i aftalen, at “KL vil på baggrund af kommunernes ønsker lave et oplæg til fordeling af kommuner på de tre velfærdsområder.”

Samlet set, så er facit, at KL har vundet slaget om tekstafsnittene primært gennem regeringens løfte om støtte til og accept af behovet for besparelser samt indrømmelsen på det vigtige beskæftigelsesområde.

Stor uenighed mellem medierne om aftalen

Men det er vigtigt at understrege, at den analyse ikke står uanfægtet. Årets økonomiaftale mellem regeringen og KL har fået meget forskellige vurderinger i medierne og i den offentlige debat.

Blandt medierne er yderpunkterne nok mellem undertegnede, der har betegnet aftalen som en udmærket aftale for kommunerne i et år med stramme nationaløkonomiske rammer, og Altinget der vurderer, at “det endelige resultat synes at være dikteret af regeringen og finansministeren, og hvor lidt det er lykkedes kommunerne at rykke på de substantielle punkter.”

Nøglen til forskellen i de to mediers fortolkning er formentligt en forskellig opfattelse af vigtigheden af tekstafsnittene.

Men også blandt politikerne i KL’s bestyrelse er der relativ stor uenighed. Mens et flertal bestående af SF, Socialdemokratiet, De Radikale og Venstre er relativt godt tilfredse, så mener Enhedslisten og Konservative med to forskellige udgangspunkter, at aftalen er dårlig.

Enhedslisten er især utilfreds med den lave vækst i servicerammen og udgiften til besparelser, mens Konservative ikke mener, at regeringen i tilstrækkelig grad har vedgået, at aftalen vil medføre nødvendige nedskæringer i kommunerne. For de konservative er teksten således særlig vigtig, da det er deres hovedargument for at stemme blankt til aftalen i KL-bestyrelsen.