Rapport: Udligningsgevinst på 200.000 pr. borger vil ikke påvirke kommuner

Del artiklen:
Da regeringen i januar 2020 fremlagde sit forslag til en udligningsreform blev det såkaldte betalingskommunefolketal fjernet uden en analytisk begrundelse. Nu har Indenrigsministeriets embedsmænd undersøgt, om det var uklogt at fjerne betalingskommunefolketallet. Det mener embedsmændene ikke.
Da regeringen i januar 2020 fremlagde sit forslag til en udligningsreform blev det såkaldte betalingskommunefolketal fjernet uden en analytisk begrundelse. Nu har Indenrigsministeriets embedsmænd undersøgt, om det var uklogt at fjerne betalingskommunefolketallet. Det mener embedsmændene ikke.

Kommunerne lader sig ikke styre af økonomiske incitamenter ved valg af institutioner og sociale tilbud til deres borgere. Derfor var det ikke en fejl, at regeringen ændrede opgørelsen af folketallet i den nye udligningsreform, hedder det i ny rapport.

Af Arne Ullum, [email protected]
og Peter Risager, [email protected]

De danske kommuner vil ikke lade deres valg af institutioner til deres borgere påvirke af, om de mister over 200.000 kroner pr. borger i kommunal udligning. Det fastslår en rapport fra Bolig- og Indenrigsministeriet, som skulle vurdere risikoen for, at kommunerne i fremtiden ville skele til, at de ofte taber penge, hvis en borger placeres på en institution udenfor kommunen.

“Kommuner er i deres visitation bundet af en række regler fastsat i lovgivningen, herunder serviceloven og retssikkerhedsloven. Visitation skal således være fagligt funderet, underbygge en helhedsorienteret og forebyggende indsats for den enkelte borger og samtidig være økonomisk ansvarlig. Kommunerne må dog ikke vælge, udsætte, indstille eller reducere en indsats alene ud fra økonomiske overvejelser,” hedder det i rapporten.

Så selvom det i nogle tilfælde kan koste en kommune op imod 300.000 kroner at anbringe en borger i kommunen, så vurderer rapporten, at det ikke påvirker kommunernes beslutning om, hvor en borger kan få et tilbud.

En vigtig begrundelse for, at kommunerne ikke vil lade sig påvirke af det økonomiske incitament er ifølge rapporten, at det er så dyrt at have en borger på institution.

“Der kan opgøres en udligningsvirkning ved flytningen af en borger, men den vil i de typiske tilfælde være begrænset set i forhold til den enhedsudgift, der for kommunen er knyttet til indsatsen. Udligningssystemet vurderes altså ikke at have afgørende betydning for kommuners visitation til indsatser, hvor en borger i forbindelse med indsatsen skifter bopælskommune.”

Dermed mener rapporten altså, at 70.000-265.000 kroner, der angives som det typiske tab i udligning ved at flytte en borger, som udgangspunkt ikke har betydning for kommunernes økonomiske incitament, fordi den udgift ifølge rapporten er relativt beskeden i forhold til den gennemsnitlige udgift til indsatsen:

“Som det fremgår af figur 1.1, vil den kommunale, gennemsnitlige udgift til relevante indsatser kunne variere fra knap 0,5 mio. kr. til over 1 mio. kr. – men spredningen inden for de enkelte indsatser er betydelig. Enhedsudgifterne skal ses i forhold til, at opgørelser i denne rapport peger på, at udligningsvirkning for et anbragt barn typisk vil være under 70.000 kr. og under 200.000 kr. for en voksen i botilbud, jf. figur 1.2.”

Men i rapporten er ikke yderligere argumenter for, hvorfor 200.000 kroner ud af eksempelvis 500.000 kroner ikke skulle påvirke en kommunes økonomiske incitament til valg af placering af en borger.

Der var allerede et incitament

Konklusionen er bemærkelsesværdig, fordi det tidligere på blandt andet beskæftigelsesområdet har været antaget, at kommunerne valgte flere af de indsatser, hvor der var størst refusion fra staten.

“Udligningssystemet vurderes altså ikke at have afgørende betydning for kommuners visitation til indsatser, hvor en borger i forbindelse med indsatsen skifter bopælskommune.,” hedder det i en rapporten, som er udarbejdet af netop det kontor, som foreslog at ændre udligningssystemet, så kommunernes tab ved at placere borgere på institutioner udenfor egen kommune er steget.

Et særligt argument er desuden, at der allerede i det gamle udligningssystem var et økonomisk incitament til at placere borgere i egen kommune, og at incitamentet ifølge rapporten ikke er steget afgørende. Eksempelvis stiger kommunens tab ved at flytte et barn med mange sociale problemer fra 90.000 i det gamle udligningssystem til nu cirka 186.000 kroner.

“Beregningerne indikerer samlet, at reformen ikke har ændret afgørende på kommunernes incitamenter til at give tilbud uden for kommunen under rimeligt realistiske antagelser,” hedder det i reformen.

Kilde: Afrapportering om betalingsforpligtelse og kommunale incitamenter, Indenrigs- og Boligministeriet, juni 2021.
Kilde: Afrapportering om betalingsforpligtelse og kommunale incitamenter, Indenrigs- og Boligministeriet, juni 2021.

Kommunerne kan ofte ikke gennemskue effekten

Samtidig argumenterer rapporten for, at udligningssystemet er så komplekst, at kommunerne ofte vil have svært ved at beregne effekten og dermed reagere på de økonomiske incitamenter.

“Udligningsvirkningen afhænger i meget høj grad af de karakteristiske træk for det konkrete tilfælde, og der er flere kilder til usikkerhed i påvirkningen af kriterier på individniveau, herunder en væsentlig forsinkelse i medflytningen af visse kriterier. Virkningen af udligningen er derfor i praksis meget vanskelig at inddrage i forbindelse med visitation til indsatser uden for kommunen,” hedder det i rapporten.

Rapport skal stoppe krav om ændring af udligningsreform

Den nye rapport har haft til formål at undersøge, om en ændring af opgørelsen af folketallet i udligningsreformen ville få kommunerne til at spekulere i at placere udsatte borgere på en institution indenfor kommunegrænsen for at undgå at tabe op til 300.000 kroner i tilskud og udligning for hver borger, der placeres udenfor kommunegrænsen.

Ændringen i udligningsreformen betød, at kommunerne i fremtiden mister alle udligningstilskud, hvis en borger anbringes på en institution udenfor kommunegrænsen – i det gamle udligningssystem mistede kommunen kun en del af tilskuddet.

En række af partierne bag udligningsreformen blev først opmærksomme på den problemstilling, da NB-Økonomi omtalte effekten i juni sidste år. Det fik partierne til at skrive et afsnit ind i betænkningen til loven, hvor de kævede en undersøgelse af sagen.

Læs også:
Analyse skal afdække uhensigtsmæssige kommunale incitamenter ved udligningsreform

”Partierne er meget opmærksomme på den bekymring, der har været rejst, om afskaffelsen af betalingskommunefolketallet og betydningen heraf for kommunernes økonomiske incitament til altid at vælge det rigtige tilbud til borgerne – også hvis det rigtige tilbud ligger uden for kommunegrænsen,” hed det i betænkningen til lovforslaget.

Embedsmænd har undersøgt om deres eget råd var rigtigt

Forløbet af sagen omkring det ændrede befolkningstal er interessant.

Hele sagen startede med, at Indenrigsministeriets kommunale kontor i 2018 blev opmærksomme på, at flere kommuner hyrede private konsulenter til at hjælpe med at sikre korrekt CPR-registrering af borgere – herunder ikke mindst en særlig registrering af borgere, som kommunen kunne få mellemkommunal refusion for.

Det skulle dels sikre, at kommunen fik de maksimale tilskud og udligning indenfor lovens rammer, dels sikre at kommunen fik opkrævet de korrekte beløb hos andre kommuner.

Umiddelbart vakte det i 2018 vrede i Indenrigsministeriet, at kommunerne på den måde hyrede private konsulenter – ofte på en resultatafhængig kontrakt – blot for at optimere egen udligning på andre kommuners bekostning.

Hele sagen fik dog en anden drejning, da NB-Økonomi i foråret 2018 kunne afdække, hvordan mange kommuner havde fået store udligningsgevinster ved ikke at holde orden i deres CPR-register. Den manglende oprydning betød, at nogle kommuner havde et stort antal såkaldte spøgelsesborgere. Det var især udlændinge, som for længst var rejst videre til et andet land, men som kommunen fortsat fik tilskud til.

Læs også:
Kommunerne har fundet 3-5.000 spøgelsesborgere i cpr-registre

Selvom Indenrigsministeriet satte gang i en større oprydning af CPR-registeret for at få slettet de mange spøgelsesborgere, så fastholdt man, at det var et problem, at nogle kommuner havde brugt konsulenter til sikre korrekt CPR-registrering.

Da regeringen i januar 2020 kom med et forslag til en udligningsreform var selve befolkningstalsopgørelsen derfor ændret, så det i fremtiden kun var bopælsborgere, som talte med ved opgørelsen af den kommunale udligning.

Først umiddelbart inden vedtagelsen af reformen blev det klart, at den nye folketalsopgørelse betyder, at kommunerne typisk får et stærkere incitament til at placere borgere på en institution i hjemkommunen.

Derfor blev det besluttet, at sagen skulle undesøges. Det blev Indenrigsministeriets kommunale kontor, som kom til at undersøge om det var et dårligt råd selvsamme kontor gav regeringen, da man besluttede at fjerne det såkaldte betalingskommunefolketal. Frygten var, at det gav kommunerne et økonomisk incitament til vælge institutioner og sociale tilbud indenfor egen kommunegrænse, hvilket ofte ikke er den bedste løsning for borgeren eller den billigste løsning for samfundet som helhed.

Med rapporten, som blev overleveret til ordførerne i går, slår Indenrigsministeriets kommunalkontor fast, at det økonomiske incitament ikke får indflydelse på kommunernes valg af institution eller tilbud. 

Og dermed var rådet fra Indenrigsministeriets kommunale kontor til regeringen i udligningsforhandlingerne ifølge selvsamme kontor ikke et dårligt råd.

Rapporten bliver udgangspunkt for et samråd, som afholdes i dag, tirsdag klokken 10.00 i Indenrigs- og Boligudvalget, hvor Kaare Dybvad (S) er blevet stillet en række kritiske spørgsmål fra Anni Matthiesen (V) om omlægningen fra bopælskommune til betalingskommune. 

Vil du læse resten af artiklen?

Prøv NB-Økonomi i 4 uger gratis og få adgang med det samme
Eller log ind nedenfor

Glemt adgangskode - lav en ny her