Analyse: Udligningsreformen og flere ældre vil øge uligheden mellem kommuner

Del artiklen:
Den øgede udgiftsbyrde fra flere ældre rammer kommunerne meget forskelligt, og samtidig er det nye udligningssystem væsentligt dårligere til at kompensere kommunerne for de ekstraudgifter.
Den øgede udgiftsbyrde fra flere ældre rammer kommunerne meget forskelligt, og samtidig er det nye udligningssystem væsentligt dårligere til at kompensere kommunerne for de ekstraudgifter. - Foto: Ida Guldbæk Arentsen/Ritzau Scanpix

Skæv demografisk udvikling kan sammen med udligningsreformen ramme især landkommuner i yderområderne hårdt, og dermed igen øge uligheden mellem kommunerne.

Af Arne Ullum, [email protected]

En række landkommuner i yderområderne risikerer at lide store tab i de kommende år på grund af et samspil mellem en stigende ældrebyrde og en lavere kompensation i det nye udligningssystem.

Mens befolkningsprognoserne giver et klart og veldokumenteret bilede af, at kommunerne i yderområderne får en markant større andel af især ældre og til dels børn, så er den præcise effekt af det nye udligningssystem langt mere usikker.

Det skyldes, at den store udligningsreform i foråret 2020 blev gennemført uden de normale faglige analyser, og derfor er der ingen dokumenteret viden om, hvordan kommunerne bliver påvirket af det stigende antal børn og ældre.

“Udligningsreformen blev i modsætning til tidligere reformer gennemført uden opdaterede omfattende faglige analyser for alle dele af systemet, og dermed er det ikke helt klart, hvordan kommunernes økonomi bliver påvirket af ændringer i eksempelvis demografi og beskæftigelse,” siger Niels Jørgen Mau, projektchef i VIVE og en af landets mest vidende udligningseksperter.

NB-Økonomi gennemgår her de forhold, som peger på, at det især er landkommunerne i yderområderne af Danmark, som kan lide store tab på grund af samspillet mellem den demografiske udvikling og det nye udligningssystem.

Yderkommunerne får en meget større andel af ældre borgere

Befolkningsfremskrivningerne fra Danmarks Statistik viser, som du kan se på kortet, at det især er kommunerne udenfor de store byområder, som vil få forholdsmæssigt flere børn og ældre de kommende år – altså borgere, som udløser store udgifter og som betaler mindre i skat.

Umiddelbart burde det kommunale udligningssystem tage en meget stor del af stødet, men en række forhold i det nye udligningssystem betyder, at den afbødende virkning er reduceret for især gruppen af landkommuner i yderområderne, som ikke er blandt de allerfattigste.

NB-Økonomi gennemgår her de enkelte effekter.

Faldende skatteindtægter udløser mindre kompensation

Des mere andelen af børn og ældre stiger i en kommune, des mere vil det påvirke de skattepligtige indkomster i nedadgående retning.

Kommuner som har skattepligtige indkomster pr. indbygger i intervallet mellem 90 procent og 125 procent af landsgennemsnittet får i det nye udligningssytem kun udlignet deres afvigelse fra landsgennemsnittet med 75 procent, og det gælder også mange landkommuner i provinsen.

Hver gang en kommune mister 100 kroner i skattegrundlag, så vil den typisk miste cirka 25 kroner i kommuneskat, og heraf kompenserer udligningssystemet kun for de cirka 19 kroner. Vi regner her i runde tal, fordi den kommunale udskrivningsprocent varierer.

Ifølge den statsgaranterede udmelding for 2020 har 17 af de traditionelle land- og yderkommuner beskatningsniveau på mellem 90-100 procent af landsgennemsnittet og modtager derfor kun 75 pct. i udligning.

Frem til 2021 modtog samtlige af disse kommuner tilskud for højt strukturelt underskud med en maksimal udligningsgrad på 93 procent og dermed er deres udligningsgrad for en marginal ændring i beskatningsniveauet faldet med 18 pct.

Modsat kan de fattigste kommuner med en gennemsnitlig skattepligtig indkomst under 90 procent af landsgennemsnittet glæde sig over, at deres kompensation via udligningssystemet er steget fra de 93 procent til 95 procent i det nye udligningssystem.

De allerrigeste hovedstadskommuner har en marginal effekt på ændrede skatteindtægter på 93 procent, hvilket er uændret i forhold til det gamle system.


Det er ikke muligt at sætte præcise tal på effekten, fordi det både afhænger af forskellen i de skattepligtige indkomster mellem borgere i arbejde og på folkepension samt udviklingen i de skattepligtige indkomster i hele landet.

Udligningschef Kasper Nødgaard fra Dataproces udarbejder løbende langtidsprognoser for en række kommuner, og han siger, at det er en kendsgerning, at mange provinskommuner rammes hårdere af faldende skatteindtægter i det nye udligningssytem i forhold til det gamle.

Stigende udgiftsbehov bliver ikke dækket fuld ud af udligningen

Når en kommune får flere børn og ældre, så stiger kommunens gennemsnitlige udgiftsbehov. I det nye udligningssystem får alle kommuner 95 procent kompensation for stigende udgiftsbehov. Det er faktisk lidt mere end i det gamle udligningssystem, hvor landkommunerne i yderområderne typisk blev kompenseret med 93 procent.

Uanset den ændring, så vil kommuner med en større vækst i udgiftsbehovet end gennemsnittet som følge af den demografiske udvikling stå tilbage med fem procent af udgiften selv, og det vil alt andet lige øge den økonomiske ulighed mellem kommunerne.

Det har altid været et bevidst politisk valg, at udligningsniveauet ikke måtte komme for tæt på 100 procent siger Niels Jørgen Mau.

“Der nogle ulemper ved meget høje udligningsniveauer, fordi det svækker incitamentet til at reducere udgiftsbehovet ligesom det forudsætter en præcision i opgørelsen af udgiftsbehovet, som er svær at opnå.”

Udligningssystemet undervurderer udgiftsbehovet til børn og ældre

En særlig teknikalitet i udligningssystemet betyder, at et stigende udgiftsbehov på grund af flere børn og ældre bliver undervurderet, og dermed bliver den reelle udligningsgrad langt under 95 procent for stigende udgifter til børn og ældre.

Årsagen er, at det kun er 67 procent af det faktiske udgiftsbehov til en given aldersgruppe, som indregnes i det såkaldte aldersbestemte udgiftsbehov. De resterende 33 procent fordeles til kommunerne efter kommunens folketal og socioøkonomiske indeks.

Det betyder, at der tages flest penge til det sociale udgiftsbehov fra de dyre aldersgrupper – det vil sige børn og ældre.

Ifølge data fra Social- og Indenrigsministeriet bruger kommunerne i gennemsnit 206.657 kroner om året på en 85+ årig. Når man fratrækker 33 procent til det sociale udgiftsbehov svarende til 68.167 kroner, så er der 138.400 kroner tilbage til det såkaldte aldersbestemte udgiftsbehov.

Til sammenligning er de samlede udgifter til en 20-24 årig borger kun 41.248 kroner, og derfor afleverer kommunerne kun 13.612 kroner fra hver 20-24 årig til det sociale udgiftsbehov, og dermed ender det aldersbestemte udgiftsbehov for en 20-24 årig på 27.636 kroner.

Læs også:
Forstå på fem minutter: Derfor taber kommuner udligning på flere børn og ældre

Den skæve beregning af udgiftsbehovet for de enkelte aldersgrupper har kun betydning, hvis de enkelte kommuners andel af de enkelte aldersgrupper afviger fra landsgennemsnittet. Og netop når en gruppe af kommuner får en markant højere andel af børn og gamle end andre kommuner, så kan det flytte relativt store beløb.

Læs også:
Tre ud af fire kommuner står til udligningstab fra stigende ældrebyrde

Beregninger fra udligningsorganisationen Rimeligudligning.nu har tidligere dokumenteret, at de store universitetsbyer får store gevinster som følge af den skæve beregning af de aldersbestemte udgiftsbehov.

Alene Københavns Kommune fik således ifølge analysen 1,1 milliard kroner ekstra i det gamle udligningssystem og med den forventede udvikling i demografien, vil det beløb stige.

Sociale udgiftskriterier retter sig især mod erhvervsaktive

Men kommunerne med et stigende antal børn og ældre risikerer også at tabe ekstra meget på de sociale udgiftskriterier.

Årsagen er, ifølge udligningschef Kasper Nødgaard fra Dataproces, at de kriterier, som styrer det socioøkonomiske indeks og dermed tildelingen af socioøkonomisk udgiftsbehov, er domineret af kriterier, som alene vedrører borgere i den erhvervsaktive alder.

“Når en kommune får forholdsvis flere børn og ældre, så vil kommunens socioøkonomiske indeks falde, ganske enkelt fordi kommunen får færre hits i de kriterier, som man beregner det socioøkonomiske indeks efter,” siger Kasper Nødgaard.

Han nævner konkret følgende kriterier:

  • 20-59 årige uden beskæftigelse over 5 pct., der vægter 19,0 pct.
  • 25-49-årige uden erhvervsuddannelse, der vægter 13,0 pct.
  • 20-59 årige med færdigheder på grundniveau, der vægter 4,0 pct.
  • 45-64-årige med begrænset erhvervserfaring, der vægter 5,0 pct.
  • Personer med lav indkomst i tre ud af fire år, der vægter 5,0 pct.

Kasper Nødgaards udregninger viser, at når en kommune får en lavere andel af 20-64 årige, så vil den alt andet lige få færre hits i kriterier, som bestemmer næsten halvdelen af det socioøkonomiske indeks.

“Derudover vægter andelen af almene boliger stadig 12 procent, og det rammer især land- og yderkommunerne, som historisk har relativt lidt socialt boligbyggeri,” siger Kasper Nødgaard.
 
Niels Jørgen Mau påpeger, at de sociale udgiftskriterier oprindeligt blev valgt ud fra omfattende analyser, som viste at de samlet set afspejlede kommunernes udgifter ret præcist. Derudover siger han, at årsagen til at mange af kriterierne fokuserer på borgere i den arbejdsdygtige alder er, at kommunerne har store udgifter til overførselsindkomster.

“Det egentlige problem er måske snarere, at udligningsreformen ikke hviler på faglige analyser for alle elementer, som kan vise, om de socioøkonomiske kriterier og ikke mindst de særlige tilskud er solide i forhold til eksempelvis en ændret befolkningssammensætning,” siger han.

Kompensation af fattige kommuner er låst fast

Da et bredt flertal i Folketinget i foråret forhandlede en reform af den kommunale udligning var det et klart mål, at de 20-25 fattigste kommuner skulle have hjælp.

Meget usædvanligt løste politikerne problemet ved at fordele store puljer ud fra nogle kriterier, som ikke var baseret på faglige analyser. Gennem forhandlingerne blev det i stigende grad klart, at politikerne i realiteten havde udvalgt de kommuner, som skulle have hjælp, og derefter fik embedsmændene til at finde de kriterier, som gav det ønskede resultat.

Samtidig blev tildelingen af puljerne helt usædvanligt låst fast i loven. Det betyder, at nogle af de kommuner, som lige præcis ikke fik andel i puljerne – eller fik meget små beløb – er afskåret fra at få ekstra hjælp, hvis udviklingen i blandt andet demografien gør dem fattigere i de kommende år.

Modsat vil kommuner som i 2020 af forligspartierne blev vurderet til at være fattige kunne opretholde den særlige hjælp, selvom de måske får fremgang i økonomien.

Lemvig er et godt eksempel

Lemvig Kommune er en af de provinskommuner, som er i stor fare for at komme alvorligt i klemme blandt andet på grund af den demografiske udvikling og det nye udligningssystem.

Ifølge befolkningsprognoserne vil kommunens forsørgerbrøk stige med hele 17,5 procent, og kommunen kan derfor se frem til stigende udgifter og faldende skatteindtægter. Men værst af alt er, at kommunen ikke kan forvente meget hjælp fra det nye udligningssystem.

Det skyldes primært følgende forhold:

  • Kommunen vil have en markant højere andel af især ældre end landsgennemsnittet, og derfor undervurderer udligningssystemet kommunens udgifter på grund af den skæve fordeling af de aldersbestemte udgiftsbehov.
  • Kommunen får kun kompensation for 75 procent af faldet i de skattepligtige indkomster.
  • Kommunen var lige præcis for godt stillet til at få andel i de særlige puljer til dårligt stillede provinskommuner, og uanset hvor fattig kommunen bliver, så kan den kun få hjælp fra de særlige puljer til udsatte provinskommuner, hvis Folketinget ændrer udligningsloven.
  • Kommunen har et relativt lavt socioøkonomisk indeks, blandt andet fordi kommunen har få almene boliger, og med det faldende antal borgere i den erhvervsaktive alder vil det socioøkonomiske indeks formentligt falde yderligere.

Vil du læse resten af artiklen?

Prøv NB-Økonomi i 4 uger gratis og få adgang med det samme
Eller log ind nedenfor

Glemt adgangskode - lav en ny her