Fortroligt notat: Her er elementerne i den nye udligning

Del artiklen:
NB-Økonomi har fået adgang til et notat fra Social- og Indenrigsministeriet, som giver en række detaljerede oplysninger om den reform af den kommunale udligning, som regeringen indledte forhandlinger om fredag.
NB-Økonomi har fået adgang til et notat fra Social- og Indenrigsministeriet, som giver en række detaljerede oplysninger om den reform af den kommunale udligning, som regeringen indledte forhandlinger om fredag. - Foto: Martin Sylvest/Ritzau Scanpix

Efter en uges hemmelighedskræmmeri fra regeringen om den nye udligningsreform kan NB-Økonomi i dag afdække en række detaljer på baggrund af fortroligt notat fra Social- og Indenrigsministeriet.

Af Arne Ullum, [email protected]

Præcis en uge efter regeringen indledte sin lancering af sit forslag til en reform af den kommunale udligning har både kommunerne og offentligheden kun fået politiske overskrifter og ingen information om substansen i reformen.

NB-Økonomi har fået adgang til et internt notat fra Social- og Indenrigsministeriet, som formentligt indgår i forhandlingerne om en reform. Notatet giver flere detaljer om, hvordan det nye udligningssystem er skruet sammen, men der mangler stadig en del oplysninger for at give et samlet billede. Her er hovedpunkterne i notatet:

Landsudligningen:
De nuværende tre udligningssystemer (landsudligningen, hovedstadsudligningen og tilskud til provinskommuner med særligt højt strukturelt underskud) samles i en ny landsudligning.

Særskilt udligning af indtægter og udgifter:
I det nuværende system sker udligningen på baggrund af et såkaldt strukturelt underskud, der er udtryk for kommunens indtægter ved en gennemsnitlig skatteprocent og grundskyldspromille fratrukket kommunens udgiftsbehov ved et teoretisk beregnet gennemsnitligt serviceniveau. I det nye system udlignes indtægter og udgifter særskilt.

Udgifterne udlignes med 95 procent:
Kommuner med udgiftsbehov over gennemsnittet får tilskud, mens kommuner med udgiftsbehov under gennemsnittet bidrager. Der udlignes 95 procent af forskellen mellem kommunens udgiftsbehov og landsgennemsnittet. Populært sagt kan man sige, at en kommune får udlignet 95 procent af sit udgiftsbehov over gennemsnittet og skal betale 95 procent af det beløb, som de strukturelle udgifter ligger under landsgennemsnittet.

Indtægter udlignes progressivt:
Kommuner med beskatningsgrundlag under gennemsnittet får tilskud, mens kommuner med beskatningsgrundlag over gennemsnittet bidrager. Der udlignes 75 procent af forskellen mellem kommunens beskatningsgrundlag og landsgennemsnittet.
Men derudover indføres en meget kraftig progression, både for kommuner som ligger over og under det gennemsnitlige beskatningsniveau.
“Der udlignes ekstra 20 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrundlag og 90 pct. af landsgennemsnittet samt 20 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrundlag og 125 pct. af landsgennemsnittet.”
Det er værd at bemærke, at progressionen for kommuner under det gennemsnitlige beskatningsniveau træder i kraft allerede ved 10 procents afvigelse fra landsgennemsnittet, mens det for kommuner over det gennemsnitlige beskatningsniveau træder først træder i kraft ved 25 procents afvigelse fra det gennemsnitlige beskatningsniveau.
Det samlede facit er, at den marginale udligning for både indtægter og udgifter stiger fra de hidtidige 93 procent til 95 procent.

Ændring af overudligningsloftet:
Det såkaldte overudligningsloftet vil imidlertid fortsat bestå, hvilket sikrer, at kommunerne maksimalt skal aflevere 93 procent af kommunens indkomst ved en stigning i beskatningsgrundlaget. Denne ordning udhules dog for kommuner med en indkomstskatteprocent under 23,50 procent.

Notatet indeholder ingen regneeksempler, men NB-Økonomi har foretaget en grov udregning, som indikerer, at den marginale udligning kan komme op omkring 95 procent i Gentofte.  De øvrige udligningsbetalende kommuner, som bliver ramt af omlægningen fremgår af nedenstående tabel.

Det fremgår ikke af notatet, hvor stor en del af tilskuddet, som de enkelte kommuner modtager, men NB-Økonomi har fået foretaget en foreløbig grov udregning i en udligningsberegner, som indikerer, at Gentofte vil miste omkring 100 millioner kroner på ændringen.

null

Ændret overudligningsloft rammer også modtagere af udligning:
Overudligningsloftet betyder modsat også, at en del lavskattekommuner, som modtager udligning, får nedsat deres tilskud. Det fremgår ikke af notatet, hvor meget ekstra de ti kommuner vil miste i udligning. Nedenstående skema fortæller alene, hvor meget de 11 kommuner får nedsat deres tilskud med de eksisterende regler.

null

Pulje for udsatte yder- og ø-kommuner:
Der indføres en ny pulje for udsatte yder- og ø-kommuner, som dels skal kompensere de kommuner, som taber penge fra reduktionen i kriteriet for faldende folketal (se senere omtale), dels sikre mere støtte til de udsatte yder- og ø-kommuner, som ikke får støtte fra puljen for faldende folketal.

Puljen er på én milliard kroner, hvoraf de 500 millioner kroner betales af alle kommuner efter befolkningstal, og den anden halvdel betales af staten. I praksis vil denne del af puljen med stor sikkerhed blive indregnet i balancetilskuddet, og dermed finansieres den i realiteten også af alle kommuner efter folketallet.

Fordeling af tilskud for udsatte yder- og ø-kommuner:
Det er en forudsætning for tilskud, at kommunens beskatningsgrundlag er mindre end 190.000 kr. pr. indbygger.

Herudover skal kommunen opfylde mindst fire af følgende kriterier:

  • Høj andel af 70+ årige
  • Høj landdistriktsgrad
  • Lavt antal arbejdspladser
  • Andel af ”gamle” førtidspensionister over landsgennemsnittet 
  • En særlig høj andel af ”gamle” førtidspensionister

Kommunerne får tilskud i forhold til, hvor mange kriterier de opfylder. NB-Økonomi erfarer fra anden side, at en kommunes forholdsmæssige tilskud pr. indbygger herefter bliver låst fast. Det har den fordel, at kommunerne alene skal korrigere deres tilskud efter ændringer i folketallet, men det har omvendt den ulempe, at de kommuner, som er ude af kriteriet, ikke kan komme ind, selv hvis deres forhold forværres.

(Se særskilt artikel).

Betaling til tilskudsordning for udsatte hovedstadskommuner:
Den hidtidige paragraf 19-pulje forsvinder. Den tildelte for 2020  ialt 159,3 millioner kroner til en række hovedstadskommuner på baggrund af ansøgning.
Den nye pulje er på 400 millioner kroner, og er en mellemkommunal ordning, som finansieres af alle hovedstadskommuner. Men i den nye pulje skal de rige kommuner betale mere. I den eksisterende paragraf 19-pulje betaler alle kommuner 0,05 procent af deres beskatningsgrundlag. I den nye pulje er den procentsats sat ned (notatet fortæller ikke til hvor meget), og så skal kommuner med “de højeste beskatningsgrundlag” betale ekstra.

(Se Særskilt artikel)

Bidrag fra pulje for udsatte hovedstadskommuner:
Det er kun kommuner med et beskatningsgrundlag under 200.000 kroner pr. borger, som kan modtage penge fra puljen. Derudover skal kommunerne opfylde mindst ét af følgende kriterier:

  • Høj andel af udlændinge
  • Høj andel af almene boliger
  • Lav middellevetid

Ifølge notatet vil “tilskuddets størrelse afhænge af, hvor mange kriterier kommunen opfylder”, men det fremgår ikke, om alle kriterier vægter ens.

(Se Særskilt artikel)

Beskæftigelsestilskud:
Kommunernes udgifter til forsikrede ledige har siden kommunerne overtog opgaven med strukturreformen været finansieret af et såkaldt beskæftigelsestilskud. Det var oprindeligt tænkt som en midlertidig løsning indtil en udligningsreform i 2012 skulle indarbejde det i den generelle udligning. Det skete ikke, og derfor har tilskuddet udviklet sig mere og mere skævt i forhold til kommunernes faktiske udgifter. Derfor lægges tilskuddet, som i 2020 er på 10,3 milliarder kroner ind i det generelle udligningssystem.
Det medfører et stort tab for de primært land-og yderkommuner, som hidtil har haft overskud på ordningen, mens en række primært store og meget store bykommuner kan se frem til en gevinst.

(Se særskilt artikel)

Ændret opgørelse af udgiftsbehov:
Regeringen foreslår en række ændringer i de kriterier, som bruges til at udregne en kommunes udgiftsbehov ved et gennemsnitligt serviceniveau. Formålet er dels at korrigere for en række skævheder, dels at afspejle indregningen af beskæftigelsestilskuddet i den generelle udligning.

Det fremgår ikke præcist af notatet, hvordan de enkelte kriterier vægter, og derfor er det ikke muligt at lave egentlige beregninger på baggrund af notatet. Men her er hvad vi ved om ændringerne:

Nu skal billig privat udlejning også udløse tilskud

Analyser har vist, at bykommuner har fået kunstigt meget i udligning på bekostning af især yderkommuner, fordi det såkaldte kriterie for familier i bestemte boligtyper alene talte antallet af familier i almene boliger, mens billig privat udlejning ikke har talt med, selvom det erfaringsmæssigt tiltrækker socialt belastede familier. Derfor vil regeringen erstatte det hidtidige kriterie for “familier i bestemte boligtyper” og “udlejede beboelseslejligheder” med to nye kriterier:

Almene boliger:
Kriteriet har en vægt på 12,5 procent af det samlede socioøkonomiske udgiftsbehov og opgøres efter antallet af familier, som bor i en almennyttig bolig.

Billig privat udlejning m.v.:
I kriteriet indgår boliger i etageejendomme med en husleje på under 5.000 kroner samt privat udlejede enfamiliehuse fra før 1970 og beliggende i landdistrikter/små byer samt beboede sommerhuse. Kriteriet er indarbejdet med en vægt på 6,0 procent af det samlede socioøkonomiske udgiftsbehov.

Tre nye kriterier skal blandt andet afspejle udgifter til forsikrede ledige

For at afspejle kommunernes udgifter til forsikrede ledige indfører regeringen to nye kriterier, som vi ikke kender vægtningen af.

45-64 årige med begrænset erhvervsuddannelse:
Kriteriet skal afspejle særlige risikofaktorer for offentlig forsørgelse på tværs af kommuner. Kriteriet har særligt sammenhæng med variationer i kommunernes udgifter til dagpenge.

Regional ledighed for forsikrede ledige:
Kriteriet skal afspejle forskelle i ledigheden på tværs af regioner.

Derudover kommer der også et nyt kriterie, som ikke har direkte sammenhæng med beskæftigelsestilskuddet, men som angiveligt mere generelt skal hjælpe yderkommunerne.

Gennemsnitlig afstand til arbejdspladser:
Kriteriet kan afspejle beskæftigelsessituationen i områder med færre tilgængelige arbejdspladser.

Nu skal svage ældre udløse større tilskud

Det har i mange år været kritiseret, at kommuner med en lav levealder ikke blev kompenseret for det forhold, at deres ældre i gennemsnit var plejekrævende tidligere end de ældre i kommuner, som have en høj levealder. Derfor indfører regeringen et nyt kriterie i opgørelsen af det demografiske udgiftsbehov:

Middellevetid:
Kriteriet opgøres som forskellen mellem den enkelte kommunes middellevetid og middellevetiden i den kommune, som har den højeste middellevetid og indebærer et tillæg pr. 65+ årige i kommunen. Kriteriet skal afspejle forskelle i befolkningens generelle sundhed på tværs af kommuner. Kriteriet indgår i det demografiske udgiftsbehov.

Oprydning i skævheder, fejl og mangler

Endeligt vil regeringen bruge lejligheden til at rydde op i en række større og mindre skævheder og uhensigtsmæssigheder, som er opstået siden 2012.

Ny skævhed i data for indvanderes uddannelse:
Frem til 2018 opstod der en skævhed i de to kriterier i udligningen, som er afhængig af borgernes uddannelsesniveau (’25-49 årige uden erhvervsuddannelse’ og ‘børn i familier hvor forsørgerne har kort uddannelse’). Årsagen var, at Danmarks Statistik fra 2005 var stoppet med at registrere udlændinges medbragte uddannelse, og det betød, at især kommuner med mange højtuddannede udlændinge fik for stort et udgiftsbehov, hvilket samlet gav 27 kommuner 1,1   milliard for meget i udligning.
Fra 2017 begyndte Danmarks Statistik at indregne udlændinges medbragte uddannelse ud fra en relativ primitiv metode, som var baseret på en spørgeskemaundersøgelse, hvor kun godt en tredjedel svarede.
Dermed blev skævheden vendt om til ulempe for kommuner med mange indvandrere. Derfor foreslår regeringen nu helt at tage de udlændinge ud af statistikken, som er indvandret, og  som var over 20 år på indvandringstidspunktet.

Au pairs udløser ikke længere tilskud:
Kriteriet antal indvandrere og efterkommere opgøres fremover uden medregning af au pairs. Der er primært tale om et kosmetisk indgreb, som samlet øger udligningen for primært nordsjællandske med 12-13 millioner kroner.

Børn af enlige forsørgere udløser mindre udligning:
Kriteriet indgår med dæmpet vægt og som et 3-årigt gennemsnit, så kriteriet bliver mindre påvirkeligt for kommunerne. Vægten er således reduceret fra 4,0 til 2,0 procent.

Ustabilt kriterium for befolkningstilbagegang ændres:
Udligningssystemet har hidtil fordelt et udgiftsbehov på cirka 2,3 milliarder kroner til kommuner, som havde tilbagegang i folketallet.
Kriteriet har været ekstremt ustabilt. Dels betød opgørelsesmetoden, at eksempelvis Assens Kommune pludseligt mistede 43 millioner kroner, fordi kommunen havde en vækst i folketallet på otte borgere, dels fordi tilskuddet pr. mistet borger steg i takt med, at færre kommuner fik tilbagegang i folketallet.
Regeringen foreslår derfor at lægge loft på 100.000 kroner over, hvor stort udgiftsbehov en mistet borger udløser. Derudover skal kriteriet i fremtiden opgøres over tre istedet for som hidtil to eller fem år.
Derudover ændres kriteriet, så det følger bopælskommunen og ikke betalingskommunen, hvilket gør opgørelsen nemmere. Endeligt udelukkes kommuner med højt skattegrundlag fra ordningen, hvilket formentligt er foranlediget af, at Gentofte og Frederiksberg i år har fået støtte fra ordningen.

Nu kan mere end en mand udregne rejsetidskriteriet:
Det har været en stående vittighed, at det såkaldte rejsetidskriterium var så kompliceret, at der kun var en forsker på Københavns Universitet, som kunne udregne værdien af kriteriet, fordi kriteriet arbejdede med rejsetiden til de nærmeste 2.000 indbyggere. Kriteriet forenkles fra at måle rejsetid via vejnettet til at måle afstande i fugleflugtslinje mellem befolkningen.

Her er overblikket over kriterierne

I skemaet kan du se en samlet oversigt over kriterierne. Bemærk særligt, at det gamle rejsetidskriterie, som nu hedder “befolkningstæthedskriterium”, flytter fra det demografiske udgiftsbehov til det socioøkonomiske  udgiftsbehov, mens det justerede kriterie for befolkningstilbagegang modsat flytter fra det socioøkonomiske kriterie til det demografiske kriterie.

null

Rettelse: 4. 2. 2020 kl. 18.00: Afsnit om effekterne af progressionen er blevet ændret efter det på baggrund af yderligere information blev klart, at vi havde fejllæst notatet.